行政行为说明理由制度的规范分析

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一、样本选取及理由规范实证，就是指对法律规范这种语言现象所进行的语义分析和逻辑分析。其本质是权利与义务分析方法，所要解决的是法律中的权利与义务问题。[1]但要进行规范分析，首先需解决一个前提性问题，即分析的样本是否足够多且具有代表性，能否反映研究对象的全貌?否则，这将直接影响到研究发现的客观性与结论建议的科学性。具体到说明理由制度的规范分析，首要的是框定法律规范的范围，即从何处寻找有关说明理由的法律规范。尽管行政法的法源有制定法法源与非制定法法源①之分，但鉴于非制定法法源具有数量巨大且庞杂、明确性较差、共识程度不高、约束力不强等特点，因而它不便于进行规范实证分析。因此，我们将说明理由制度的法源限定为《立法法》规定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章，即为国家制定的并由国家强制力保证实施的硬法规范。②在国家立法层面，我们选取了有关行政行为说明理由制度的若干法律法规，包括《行政处罚法》《行政许可法》《治安管理处罚法》《行政强制法》《政府信息公开条例》;在地方行政立法层面，选取了《湖南省行政程序规定》(2008)、《山东省行政程序规定》(2011)、《汕头市行政程序规定》(2011)、《西安市行政程序规定》(2013)。③上述法源涵盖了法律、行政法规、地方政府规章等多个层面，涉及了一般行政行为和特定行政行为(如行政处罚、行政许可、行政强制)。应当说，这些法源能够为我们提供合理的分析样本。值得说明的是，尽管四个地方性规定在适用范围上具有地域局限性，但考虑到我国地方立法具有先行先试的特点，它们提供的本土资源可以为将来全国普适性立法提供地方立法经验，因此，我们能够从中窥探到将来我国《行政程序法》的基本理念或基本架构。因为法律制度是历史形成的，每一个立法都或多或少地是以往立法史的结晶。[2]在框定好法源范围之后，接下来的一个具体问题是如何确定各个法源中有关说明理由制度的法律条文。在回答这个问题之前，需解决一个前提性问题，即说明理由与告知证据事实或法律依据之间是什么关系。行政法学界在论及说明理由制度的内容时，多引用或直接采纳章剑生教授的观点，即说明理由的内容包括合法性理由和正当性理由两个方面，其中前者包括事实依据和法律依据，后者包括筛选事实与选择法律。[3]有不少理论界和实务界人士据此将说明理由等同于事实依据和法律依据本身，这实属误读了章教授的观点。因为章教授之后还论及了事实依据、法律依据和筛选事实、选择法律的运用规则，即证据事实、法律依据是如何支撑行政行为的合法性与正当性的。从法律推理角度来看，在法条的适用上，涵摄推论仍扮演重要角色，涵摄仍然是以对案件事实的判断为前提，[4]行政机关作出行政行为与法院作出判决类似，说明理由的过程实际上就是一个涵摄的过程。申言之，说明理由与证据事实、法律依据分别扮演着不同的角色，即法律依据是大前提，证据事实是小前提，行政决定是结论，而说明理由的作用在于确保大前提和小前提是成立的，确保通过大小前提得出结论的逻辑推理过程是有效的。另外，从法律条文的字面意义来看，立法者将理由与事实、依据并列，也表明三者不是等同关系，如《行政处罚法》第31条、《治安管理处罚法》第94条、《行政强制法》第55条第2款的规定。根据上述分析，我们以行政行为和理由为筛选标准，将说明理由制度规范分析的样本限定为上述法律法规、地方政府规章的相关法律条文。①值得说明的是，尽管就法律体系整体观点而言，我们所选取的样本不一定全面，可能不足以全面反映我国行政行为说明理由制度的全貌，但这些样本足以揭示一个客观、真实的制度概貌。

二、我国行政行为说明理由行政行为说明理由制度的规范分析