江泽民同志在党的十六大报告中明确指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”、“认真推行政务公开制度。”[1]可见，政府信息公开制度的确立与实行是推进我国民主政治建设和法治建设的重要内容。

政府信息公开是适应社会主

义市场经济发展的客观需要，保障我国公民根据宪法规定参与国家各项事务管理的必然要求，同时也是我国加入wto后必须遵守的规则之一。可以说，推行政府信息公开，不仅有内在的动力，也有外界的压力；不仅是改革、完善我国行政管理体制的客观需要，也是推进我国民主政治发展的必由之路；不仅是我国政治体制改革的必要步骤，也是贸易国际化和世界贸易组织对其成员国的基本要求。公安机关作为政府的重要组成部分，理所当然要建立健全并切实推行与之相应的警务信息公开制度。

警务信息公开，是指公安机关依法向社会公众传播或发布协调、处理警察关系的各种相关信息，向公众提供非保密警务信息检索的专门活动。与其他行政机关的政务信息公开相比，公安机关警务信息公开具有自身的特点。因此，关于警务信息公开问题，历来都存在着观念、制度以及方式、方法选择等方面的争议，这不仅使之成为警察理论创新的领域，也使之成为急待突破的警务实践问题。为了确保警务信息公开的合法、合理和有效，公安机关应该在过去推行有限警务公开所取得经验的基础上，将这项制度法律化、规范化、系统化、实效化、操作化，不仅为本机关工作的有利开展提供更便利的条件，更重要的是方便人民，服务社会，让人民群众了解、理解、认同、支持、满意公安机关和公安工作，形成新的、更有效的社区违法犯罪防控体系和机制。

本文基于这种认识，以新的相关理论为指导，通过对传统的公安宣传模式分析，讨论了警务信息公开的基本问题，为警务信息公开提供了可选择的理论原则和运行路线。

一、正确认识警务信息公开与政府信息公开的关系，科学把握警务信息公开的特点

公安机关是政府机构的重要组成部分，警务信息是政府信息中与社会公众利益最密切相关的内容之一，警务信息公开是政府信息公开这一母系统中的一个不可或缺的子系统。警务信息公开和政府信息公开之间是局部与整体、特殊与一般的关系。一方面，警务信息公开的基本性质、理论、技术、目的、依据等与政府信息公开是一致的，在具体内容上也决定于政府信息公开。没有政府信息公开，就谈不上警务信息公开；没有政府信息公开，警务信息公开就失去了其存在的制度背景和理论基础。另一方面，警务信息公开是政府信息公开的重要组成部分。没有警务信息公开，政府信息公开制度便不可能完备，政府信息公开活动便不可能彻底，政府信息公开内容便不可能完整。

然而，由公安机关及其警务活动的特殊性所决定，警务信息公开同其他行政机关的政务公开在主体、对象、内容、直接目的、方式等方面具有不同的特点。

（一） 警务信息公开的主体具有主次性和权威性

公安机关是国家特殊的行政机关，它拥有治安行政权力的同时，还拥有一定的刑事司法（执法）权，担负着预防、控制、打击违法犯罪，维护社会治安秩序和国家安全的重任，并具有与此相对应而且其他行政机关所不具备的多种特性。由此所决定，公安机关既掌握着警察关系领域的大量的公共信息，又是社会治安法律、法规、规章和制度的制定者和执行者，相对于社会公众，它在社会治安领域中处于绝对的信息强势地位。因此，在大多数情形下，警务信息公开都是以公安机关为主体进行的活动。公安机关是警务信息的生产者和主要的拥有者，也是警务信息公开的主要规划者和权威执行者。

（二）警务信息公开的对象具有广泛性和多样性

警务信息公开的实质是公安机关为实现其社会价值和本组织的目标，努力创造最佳的组织状态和警务外部环境而进行的警务信息传播、回馈、再传播、再回馈活动。因此，警务信息公开的对象既包括组织外的社会公众也包括组织内的公安警察。就组织外的社会受众分析，警务信息公开的对象可以分为一般对象和特殊对象。一般对象是指警务信息公开活动所指向的对象整体，可以说任何一项信息公开活动都是针对社会公众进行的，具体对象的范围可能一定，身份可能特殊，但它总是包含于社会公众这一概念之内。可见，警务信息公开同政府信息公开在一般对象方面并无本质不同，警务信息公开所应致力研究的是其特殊对象。警务信息公开的特殊对象是指每一项具体的信息公开活动所指向的对象。比如，公安机关关于外来人口管理制度、措施、方法等信息的公开，其主要对象就是外来人口这一群体；关于机动车辆管理信息的公开，其主要对象就是拥有或即将拥有机动车以及其他对此信息有需求的特定的群体。显然，警务信息公开的对象具有群体性和局域性，不是仅指某一个体，而是具有治12全文查看安行政管理和刑事司法指涉特性的若干人组成的若干亚群体的集合。显然，由社会治安问题的广泛性和多样性所决定，警务信息公开的对象也具有广泛性和多样性。

（三）警务信息公开的内容具有特殊性和复杂性

不同政府机关政务公开的内容也不相同。警务信息公开的内容除了治安行政法律、法规、规章、制度以及管理决策和执行过程及结果，

如对户籍进行管理所依据的法律、制度、办事程序、收费标准等，还包括刑事执法的相关内容，如治安形势、犯罪规律、犯罪率、犯罪多发地、重大刑事案件、犯罪嫌疑人情况等内容。这些内容关系到国家的安全、社会的安定、人民群众生命财产安全的保障等，有着极为重要的地位和突出的选择性。由此所决定，警务信息公开的内容便有了结构性的划分：应当无保留公开的，可公开可不公开的，可有限公开的，不能公开的内容等。警务信息公开的内容也因此而具有显著的特殊性和复杂性。

（四）警务信息公开的过程具有时效性和阶段性

事物总是不断变化发展的，警务信息公开亦不例外。随着时间的推移、国家有关政策、法律、法规、制度和警察机构、制度和警务机制的改变，警务信息公开的内容也必然发生相应的变化。比如，当国家的户籍政策和地方公安机关户籍管理的具体制度及方式、方法改革时，公安机关关于户籍管理方面的警务信息公开内容必须随之改变，以便社会公众能够在及时了解、掌握相关变化的前提下正确的决策和行动。在刑事侦查领域中，警务信息公开内容随刑事案件的立案、侦查、终结而发生动态变化的特点更为突出，这就是警务信息公开的时效性和阶段性。警务信息公开的时效性主要必须在以下三个方面：其一，警务信息公开的内容包罗万象，可以说每时每刻都有信息在增加、变更或者消灭。其二，随着社会治安形势的转变，社会公众对警务信息公开的要求也在发生阶段性变化。其三，不同是警务信息的时效不同。一般情况下，有关治安政策、国家法律、警务规章等制度性信息的时效较长，而有关具体的治安行政执法活动和刑事执法活动的信息的时效较短。

（五）警务信息公开的价值具有社会性和本位性

警务信息公开的社会价值，是指它所具有的社会普遍作用和期望达成的根本目的。我国宪法规定：国家的权力属于人民，人民是国家的主人。警务信息公开的根本目的是通过保证公民行使管理国家和社会治安事务的权利，实现保卫国家安全，维护社会的安定和秩序，保证国家和社会正常运转的价值目标。警务信息公开的本位价值，是指它所具有的与公安机关及其警务活动有直接关联的功能和期望达成的直接目的。主要表现在以下三个方面：其一，警务信息公开可以保障公民的知情权，增加公安工作的透明度，使公民更好地监督公安机关的执法活动，保证公民的合法权益不受侵犯，同时，使社区公众在了解公安机关及其警务活动的基础上，理解警察及警务，进而认同、支持警察及其警务活动。其二，警务信息公开可以使公民能够更多、更确切、更及时地了解到社会治安信息和部分刑事执法信息，使广大人民群众参与社会治安治理，成为社区违法犯罪防控的主体，形成国家与市场相互配合的社区治安资源配置模式，减轻警察资源投入和产出压力，更有效地预防、控制和打击违法犯罪活动，提高警务水平、质量和效益。其三，警务信息公开可以促进公安机关及其警务活动反馈机制的良好运行，不断完善公安机关的组织结构和警务行为，使之保持可持续发展状态。警务信息公开社会价值的实现有赖于其本位价值的实现，而警务信息公开本位价值实现所追求的根本目的则是实现其社会价值。

二、树立与时俱进的民主政治观念，达成警务信息公开的共识

（一）推行警务信息公开是民主政治发展的必然产物

政治民主化是社会主义制度的本质要求，也是社会主义社会的一个基本特征。政治民主化的表现就是人民群众通过广泛地参与政治过程来行使当家作主的权利。政府信息公开正是达成这一目标的有效途径。[2] 而警务信息公开，则是推进社会治安管理领域中的民主政治的内在需求。

江泽民在十六大报告中指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求”、“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”在法治社会中，民主政府首先意味着它是信息开放的政府，政府的一切活动包括信息公开都得到法律的许可、支持、推动和约束。可见，推行警务信息公开是发展社会主义民主政治的必然要求，是人民群众依法参与管理社会治安事务的重要体现，有利于发展、强化社会治安管理领域的民主政治，保障公民的基本权利和维护公众的安全利益。

这是因为：警察权力是一种具有法定性、强制性、特许性和单向性的特殊的国家权力，如果警察权的运行被置于暗箱之中，将会出现因警察权力的行使缺乏监督或者不能监督而很难避免警务腐败和执法不公正等现象，直接损害公众在公共安全领域的合法权益。有了健全的而且得到全面推行的警务信息公开制度，就可以保障公众的知情权，增加警察权力行使的透明度，将警务活动置于阳光之下，有效遏制各类警务腐败现象，保障人民群众的参“警”议警权利。同时，警务信息公开又是政府和公安机关领导、支持人民以主体的身份治理社区治安，最广泛地动员和组织人民群众依法管理社区治安事务，维护和实现人民群众安全利益的有效途径。及时披露社会治安信息，不仅可以提高民众的警惕，更重要的是有助于充分发挥人民群众在社会治安综合治理工作中的主体作用，指导、引导、组织社区公众通过自主管理创造并维护本社区的治安秩序，形成群防群治的强大阵式，对违法犯罪分子施以严密的防控、有效的震慑和有力的打击。尤其是在网络时代，警务信息公开不仅具有社会民主价值，还具有社区治安信息资源共享、降低获得信息成本的经济价值和文化价值。

然而，我国的警务信息公开问题长期以来一直未产生根本上的突破，这种状况既有来自警务信息公开立法、用法技术层面的困难，但更多的还是来源于政府和公安机关及其警务人员的认识问题和观念问题。澄清人们观念上的误区，真正把警务信息公开作为一件有益于国家，有益于国家民主政治建设，有益于社会安定团结的事来做，才会使警务信息公开的立法和用法顺利进行。在传统的以权力为主要社会资源的社会形态之下，政务公开所体现的是一种民主价值，是开明、民主政府自觉将自己的权力及其运行过程和结果交由社会公众监督的基本途径。在社会治安领域也是一样，与公安机关由传统的社会管理理念向公众服务理念的转变相一致，人民群众将会更强烈地要求公开与自己切身利益相关的警务信息，要求与政府、与公安机关共享社会治安信息资源。

在社会治安管理领域中，怎样加强社会民主政治建设？首先，必须增加警务活动的透明度和开放程度，做到重大事情让人民群众知道，重大决策让人民群众参与。其次，公安机关在管理和决策中必须重视人民群众的意愿和要求，反映他们的利益，体现人民警察的性质。第三，公安机关必须主动地与社会公众进行有效、全面、及时的沟通联系，塑造自己的社会形象，获得社会公众的了解、理解、认同、信任、支持和合作。如果社会公众对公安机关及其警务行为普遍失望或产生厌倦，也就根本谈不上推进社会治安管理领域的民主政治。第四，公安机关必须通过制度创新，将人民群众当家作主和严格、公正、文明执法统一起来，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力，不断推进公安工作的科学化、民主化、社区化。

（二）警务信息公开是人民警察与社会公众协调互动的必由之路

作为一种有代表性的传统观念，政府和公安机关通常认为实行警务信息公开将有害于社会稳定和公安工作，尤其是把一些与社会及公民的切身利益密切相关的事件，社会治安问题，或重大事故向全社会公开，会引起人们的恐慌，带来社会的不稳定。

孰不知维护社会稳定的任务恰恰在于消除社会公众的各种疑虑和误解，缓和或化解各种矛盾和冲突，减少或消除可能发生的社会动荡，形成巩固、稳定、和谐的社会政治局面。在大多数情况下，社会谣言之所以能够迅速而广泛地传播，除其他因素外，不能不说它得益于缺乏真实而权威的政府和警务信息公开。实践证明，政府和警务信息的公开与传播渠道的畅通有止息社会谣言的作用，对涉及面广的社会治安问题具有显著的预警作用。所以说，谣言止于信息的公开，社会稳定来自于信息的公开。如果政府和公安机关不及时站出来对需要和必须与社会公众沟通的事件发表最权威、最准确的信息，以正视听，以安民心的话，就会因缺乏沟通而引起社会公众的误解或不良反应，给虚假信息的流传和居心叵测者以可乘之机，就会使谣言四起，人心恐慌，就会使社会不稳。

警务信息公开是公安工作的一项重要内容。公安工作具有行政性和司法性，即除了行政活动外还包括刑事司法活动。由此所决定，警务信息公开的一部分内容是行政行为，即为实现国家行政管理目的、行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。[3] 公安机关作为国家行政机构的组成部分，其行为内容必然具有行政性，例如道路交通管理、消防管理、危险物品管理、特种行业管理、户籍管理等，治安行政管理方面的警务信息应当最大限度地向社会公众公开。警务信息公开的另一部分内容是刑事司法行为，即公安机关在侦查、诉讼、执行过程中依法行使刑事职权的行为。为了稳、准、狠、快地打击犯罪活动，公安机关必须坚持群众路线，让广大群众参与进来。其前提自然是让人民群众了解有关信息，否则，依靠群众的原则就成了空话。

警务信息公开是监督行政的组成部分。监督行政，即对行政的监督，是指一切国家机关、社会团体、群众组织、民主党派、公民等对行政机关的行政管理活动及其工作人员进行遵守法律、执行法律的情况进行监督的活动。[4] 警务信息公开一方面是为了有利于公民行使知情权，了解更多的治安信息，同时为公安机关自身的工作提供便利条件；另一方面是为了将公安工作的相关领域置于阳光之下，增大透明度，让人民群众进行监督并在需要的时候借助监督行政的权利进行救济，通过行政诉讼活动来保障自己的权利。

警察行为涉及社会的各个领域，其中既有警察熟悉的、知晓的、有所了解的问题，也有警察所难以了解和掌握的问题。对于后者，相关行业和专业的专家、学者和社会实践者们在解决此类问题的知识、经验方面显然要比公安人员更具优势。通过警务信息公开可以促使公安机关及其警务人员在更广的领域和更深的层次上，向社会公众借大脑、借知识、借经验，充分听取各方面的意见和建议，弥补自己处理专门问题过程中出现的知识、经验不足，确保警务决策及执行的科学性、民主性和高效益。

公安机关担负着保卫国家安全和维护社会安定的职责，其警务信息既有可公开的内容，也有必须保密的内容。一方面，我们应当充分认识到警务信息的这种属性，另一方面，我们也得注意不能以此为借口而不向社会公开应当公开的警务信息。警务信息是社会信息资源的不可或缺的重要内容，公安机关对警务信息具有生产、保存、利用、传播的权力和责任，应当促进警务信息资源的社会共享和部门共享，消除警务信息流动的障碍，确保警务信息传播通道的畅通，减少社会和本组织获取警务信息过程中的资源浪费，使之能够便利而有效地被社会和公安机关充分利用，更好地处理复杂的警察关系，降低警务成本，提高警务效益。还有一个值得关注的问题——通常情形下，警务信息实际上掌握在生产、保存和利用警务信息的公安机关的各个部门手中，随着我国公安机关职能的划分越来越细，警种设置越来越全，各部门、各警种之间的利益冲突也难以避免，致使一些单位将自己所掌握的本部门管辖领域的警务信息视为己有。不仅区域、部门之间在警务信息资源的管理和利用上存在着相互封锁的问题，而且，这种信息封锁状态直接和间接影响着不同部门、不同警种之间的协调和互动，提高了组织成本，加剧了本可以避免的管理资源浪费，降低了警务决策及执行的科学化、民主化程度和警务效率及效益。

三、确立警务信息公开原则，指导警务信息公开活动

警务信息公开的原则是指导警务信息公开制度制定和实施的基本准则和原理，是警务信息公开制度精神实质的体现。主要有五个基本原则：

（一）真实

公安机关作为警务信息传播的权威主体，其所选择和公布的警务信息对社会公众具有确实无疑的引导作用，并成为社会公众在治安领域中规划、实施自己行为的依据。同时，所公开的警务信息也是社会公众了解、理解、认同、支持公安机关及公安工作的最主要的参数。因此，公安机关在规划和执行警务信息公开活动的全过程中，都要实事求是地传播真实的警务信息，不能以虚假信息误导社会公众。

警务信息公开的目的是为了维护国家安全，营造良好的治安环境，保障社会安定以及公民的知情权及其他合法权益，由此所决定，警务信息的真实可靠性显得尤为重要。只有在信息真实的基础上，社会公众的合法权益才能得到保护，社会公众才能行使知情权和行政监督权，才能真正了解公安机关及其警务行为，才能树立正确的警察观和法制观，才能积极、主动地配合、支持公安工作，协助公安机关有效地履行职责、完成任务并科学、合理地规划、实施具体的违法犯罪防控活动。

（二）互动

世界各国的违法犯罪防控实践充分证明，孤立的或单纯的警察机关越来越难以依靠自己的专业管理生产有关社区治安治理的所有知识，或者将所有的社区违法犯罪防控新知识完全而有创造性地应用到社区治安治理过程之中。在警察必须应对越来越大的管理范围、越来越多的新领域和越来越复杂的新对象的新环境中，减少警察行为风险（通常表现为不能实现警察核心职能或不能充分实现这种职能目标等风险形式）的一条有效途径就是依赖于其他组织或体系——专长于某一种技能、技术和能力的特定组合，而不是警察组织自己的互补性知识和技能。由此所决定，未来的社区违法犯罪防控应是政府和警察治安行政管理与社区组织治安自主治理相互融通和整合的过程，它主要通过建立国家与社会、政府与社区、警察与公众以及社区公众与公众的治安治理合作、协商、伙伴关系，经由多元主体谈判达成共同的社区治安目标，确立相互认同的社区治安治理领域等方式实现对社区治安事务的政府行政管理与社区自主管理。也即是说，社区治安治理的实质在于它是建立在社区治安市场原则、社区公共安全利益和社区公众理性与感情认同基础上的合作。

与传统的社区违法犯罪防控机制相比，这种新机制具有诸如多元的资源投入渠道，受益与投资的直接对应，较小的资源制约效应，较低的沟通、运行费用，较低的信息搜索和查证费用，较高的沟通、互动频率，更多的社会关系和彼此了解，更有效的控制机制，更广泛的资源动员效力，更灵活的资源运作方式，以及建立在较高的信任基础上的交互作用可以减少额外的沟通、互动、监督费用，减少自我保护机制，打破专业壁垒，并能帮助各参与主体在社区治安合作治理过程中通过使用互补性资源和知识获得互惠，取得社区治安治理的增值效益等独到的资源配置效益优势。以美国政府的“犯罪信息中心”为例，它具有超级图像处理、指纹辨析、管理自动化等功能，使普通用户均可链入该中心了解过去各种有关罪犯的信息，以便有效协助fbi（联邦调查局）缉拿罪犯。康涅狄克州把政府的行政、司法和立法部门集合在一起，居民如果有什么问题，可以立即被导入与他有关的169个市政当局的任何一个机构。[5]

从我国社区违法犯罪防控体系构建与运作现状来看，这种资源效益配置优势能否实现及其实现程度高低的关键在于能否确保社区公众参与社区治安治理的规划、执行和监督及其实际运作的较高水平和质量。由于社区违法犯罪防控诸参与主体之间的对话有助于形成和代表不同治理主体序列的特质和利益，从而有助于社区违法犯罪防控体系内不同子系统之间的沟通交流、相互理解和协调互动，所以，它取得成功的关键在于社区违法犯罪防控诸参与主体间能够保持持续不断的对话和互动行为，以产生和交换更多的信息，减少有限理性带来的问题；在于把社区违法犯罪防控诸参与主体锁定在涉及短期、中期和长期协调运作、相互依赖的一系列社区治安治理决策与执行活动之中，从而减少机会主义的危害；在于通过鼓励和促成社区违法犯罪防控诸参与主体间形成制度性和情感性的团结，并以此建立相互依赖的关系，共同承担社区治安市场风险。事实上，社区违法犯罪防控诸参与主体只有在一致认同的社区治安共同目标的指导下，通过高水平、高质量、高含量的对话、协商和互动，稳定相互间的期望，在规划、执行社区违法犯罪防控活动的过程中自觉地进行自我约束、自我限制和自我激励，借助制度化的谈判达成共识，才可能在社区违法犯罪防控体系内真实而持久地建立起广泛的“系统间信任”（信任其他子系统的规范、运作方式和组织行为），有效地补充社区治安市场交换和政府及警察治安行政调控的不足，达成社区违法犯罪防控的预期目标。显然，没有以持续互动为内在要求的警务信息公开作为其前提和基础，不可能真正确保并实现上述社区违法犯罪防控机制的科学、有效运行，更不能发挥这种机制的资源配置优势，取得社区违法犯罪防控的超值效益。

（三）法治

警务公开制度的建立和活动应以保障公民权利和自由为出发点和归宿点，以确认并保障公民在警务信息公开中的合法权益。

保障公民权利与自由是宪法精神在警务信息公开制度和活动中的具体体现，由此所决定，公安机关最大程度地向公民公开有关警务信息，保障公民的知情权和其他合法权益是警务信息公开的主导方面，有关限制性的规定是次要方面，必须禁止公安机关以行政权力随意限制警务信息公开的范围，侵犯公民的知情权和其他合法权益。即公开是基本原则，不公开是例外，在行政活动同公民权利冲突时，应保证公民的合法权益。

然而，许多人尤其是警察机关和警务人员都担心警务信息公开可能泄密或引发不安全因素。特别是“911事件”后，美国政府把国家安全（特别是本土安全）提到了空前的高度，一些本无加密权的部门纷纷设定信息密级，马里兰州甚至准备修订州的信息公开法，似乎“政府信息公开”是影响国家安全的隐患。[6]其实不然，在相当多的场所，正是由于缺乏适度的透明，才导致了关键信息的流失或湮灭，引发了本可以避免或减少的社会损害；我国现阶段出现的相当一部分行政复议、行政诉讼案件以及上访事件也是由于行政管理缺乏透明、搞暗箱操作而引起的。可见，绝不能将警务信息公开与保守国家秘密对立起来，而应当把它视作一个事物的两个方面，前者强调的是公民的知情权，后者强调的是社会安全，二者都必须体现人民群众的根本利益。

警务信息公开体现保障公民权利和自由所要解决的是公民合法权益同公安机关行政执法活动的关系问题，但当警务信息涉及国家政治、经济、文化以及警务秘密等与国家安全和社会安定密切相关的内容时，应该从更上位的人民利益和社会利益出发，坚持以国家安全为第一需要，正确解决公民权利同警务秘密和国家安全之间的冲突，按照国家利益最重，公民权利次之，行政权力最轻的取舍标准，确定警务信息公开的范围和内容。

可见，警务信息公开必须走法治之路。在现阶段，主要应从以下四个方面保障警务信息公开的法制化，一是制定能够切实发挥指导、规范作用的警务信息公开法律及相关制度，使警务信息公开有法可依；二是在制定了警务信息公开的相关法律和制度之后，应将警务信息公开活动全部纳入执法守法轨道，任何警察机关、部门和相关的警务人员都要严格依法办事，做到有法必依，执法必严，不得以任何理由违反警务信息公开法律、制度。三是要确立制裁性措施，明确违反警务信息公开法律、制度所要承担的法律和纪律后果。欲使警务信息公开正常而规范的进行，必须以制裁违法、违纪为保障性措施，对违反警务信息公开法律、制度者，必须追究其相应的违法、违规责任。四是要建立切实有效的诉讼监督制约机制，保证公民能对公安机关不履行警务信