中国失业问题亟需变革就业制度

[外国人在中国就业管理规定英文版]外国人在中国就业管理规定英文版 RULES FOR THE ADMINISTRATION OF EMPLOYMENT OF FOREIGNERS IN CHINA (Promulgated jointly by the Ministry of Labour, Ministry of pub...+阅读

中国失业问题亟需变革就业制度

目前，中国失业问题已是最重大的社会问题之一。那么，中国的就业形势究竟严重到了何种程度？原因在哪里？

据有关方面计算，中国城镇实际失业率已超过10；农村的实际失业率则远远大于这个数字；从绝对数看，最保守的数据是目前尚有1.7亿左右的剩余劳动力存量，并且每年有1000万左右

人们习惯的回答是中国劳动力过剩，人太多了，表面看来确实如此。其实，只要作一个简单的类比就会否定这一简单的答案。日本以相当于中国1/25的国土，承载了相当于中国1/10的人口，并且维持了近30年的充分就业，其原因何在？有人可能会说，日本比中国发达。世界银行的资料显示，20世纪50年代，中日两国的人均GDP差不多，日本超过中国是1960年以后的事情。这说明，中国劳动力的过剩是相对的。这种过剩除了经济的原因之外，还有更深层次的原因。这个原因就是就业制度。正是就业制度滞后于社会的进程，导致了中国生产力发展的落后和就业问题的日益突出。

首先，自1958年开始实行并在1982年得到宪法肯定的户籍管理制度把公民从户籍上划分为农业人口和非农业人口，即占全国人口绝大多数的农村居民被限制在农业土地上，非经审批不得迁入城市。虽然，改革开放以后已有数以千万计的农村剩余劳动力自发进入城市或自我开发了农村新城，实现了在第

其次，国有领域人员只进不出和国家承担无限责任的身份就业制度。一方面，国有企业虽然自改革开放以来推进了多项劳动人事改革措施，如合同制、聘用制等等，并有5000万左右的国企职工失去了工作岗位，但国家迄今未能推出具有全局意义的就业制度改革措，数以千万计的国企职工仍然具有国家职工身份；另一方面，国有事业单位的就业制度还不曾有任何触动，国家职工身份的事业单位职工仍然处在与国家公务员类似的状态。事实上，国有领域的职工是国家的终身雇员，国家承担着具有国家职工身份的雇员的无限责任。这就是身份就业制的实质，它使国家面临着巨大的财政风险。

再次，以所有制和行业作为标志的等级就业制度。这一制度是前两种就业制度的进一步细分，即在最宽泛的范围内将从业者分为农村籍和城市籍两大等级，然后又将城市籍人员按从业的所有制和行业的不同分为若干等级，从低级到高级依次为：个体和私营企业、集体企业、各种混合所有制企业、国有企业、国有事业、国家机关从业人员等。其中，在国有企业因行业不同而划分为若干等级，如竞争性国企、垄断性国企、准公共领域和公共领域国企；在国有事业单位又因经费来源的不同而分为一般经费自筹、具有特许权的经费自筹、差额拨款、全额拨款等各种类型。各等级形成了一个相互分割、自我循环的就业体系，即各等级从业人员及其后代在等级内部具有从业优先权，若要跨等级特别是从低等级向高等级就业则存在制度障碍，进入成本高昂。

第四，充满类似人身依附关系的单位就业制度。这一制度是前三种制度的极化，即在城镇公有制领域，一个人一旦就业就很难变更工作单位。因为单位12全文查看雇佣制是建立在低货币薪酬与高社会福利保障基础之上的，就业者只从工作中获取较少部分的劳动力价值的货币收入，较多的一部分劳动力价值则以社会福利保障的形式隐形地进入了单位这个不可分割的共同体中，如果一个人退出了就业单位，他所享受的这种福利保障就失去了。在这种情况下，如果他进入一个更好的单位，譬如从一家竞争性国企进入了一家垄断性国企，他就

会获得更大的社会福利保障收入。但这种情况是较少的，因为制度利润较高的单位具有较高的进入门槛。所以，一个人一旦就业之后就很难再次选择单位，并不得不依附于单位。正是这种单位制将中国的传统就业制度推向了极至。

传统就业制度的滞后不仅阻碍了社会经济的发展，而且将中国的失业问题推向了日益严重的境地。

1、户籍就业制度对失业问题的推动力。户籍就业制度一方面严重阻碍了市场经济条件下劳动力市场的统一性和流动性，阻碍了农村剩余劳动力向其它产业的转移，延缓了中国工业化、城市化和农业产业化、现代化以及全社会文明化的进程，加剧了农村居民的失业；另一方面，城市的发展受到城乡间和区域间户籍壁垒的限制，生产要素难以合理流动，城市劳动力结构难以适应产业升级的需要，导致了结构性失业的日益膨胀。前几年，每年超过2000万人的城镇下岗失业者正是结构性失业的结果。因为在传统体制下，户籍就业使大量的城镇劳动力停留在没有竞争的低技术性岗位上，随着产业的升级和市场自发的对户籍就业制度的突破，传统行业的相当一部分国有企业退出了，原有的劳动力一方面因素质偏低难以在较高层次的岗位上就业，一方面又因就业观念落后不愿从事低层次的体力劳动和进行自主创业，以至于不得不加入失业队伍。所以，目前的失业问题实际上是二元户籍就业制度下产生的劳动力相对过剩和结构性失业，是多年来政府以制度规定城镇居民就业特权使然。

2、国有领域身份就业制度对失业问题的推动力。国有领域身份就业制度一方面使国有领域形成了既定社会群体的就业垄断，降低了劳动要素的吸纳力和配置效率，推动了失业人员的不断增加；另一方面，国有领域因为身份制的存在，国家又不得不以制度的形式容纳越来越多的各种隐性的和公开的失业人员。从前者的实践中可以看到电信、电力、铁路、航空、盐业、石油、供水等等国有垄断行业、公共部门、准公部门的工作岗位被特定的人群特别是行业内部人垄断，外部人只能望之兴叹的现象；从后者的实践中可以看到国有事业单位的严重超员和国企下岗职工的社会保障日益膨胀的现象。这说明，国有领域的身份就业制使一部分特定的社会群体享受了身份收益和制度利润即国家管制下产生的垄断权利。这些社会群体耗费了大量的社会资源，其人均就业资源占有量大大超过了社会人均就业资源的占有量，从而激化了社会其他领域的就业矛盾。如果这种利益格局继续在市场经济条件下巩固下来，国有身份领域人均占有的边际就业资源递增趋势和非国有身份领域人均占有的边际就业资源递减趋势将会加速推延，社会就业问题也只会越来越严重。

3、准等级就业制度对失业问题的推动力。准等级就业制度不但使社会劳动力市场割据为若干壁垒森严的诸侯国，阻碍统一的市场体系的建立，而且会使各准等级就业市场的内部同时并存劳动力供过于求和供不应求的矛盾，从而加剧全社会的结构性失业。表面看起来，各准等级人员似乎是可以自由流动的。实际情况是，目前的这种流动是市场力量的自发推动，并没有得到制度性的认可，如农民在城市就业多年仍然是农民身份和农业人口，他们除了在农村缴纳税费外，还得在居住工作的城镇缴纳名目繁多的税费，所谓的"农民工"，"流动人口"就是他们的代名词；许多国有企事业单位甚至国家机关的人员已经"下海"多年，他们仍然是原单位的"干部职工"，如果要与原单位彻底脱钩，他们还可以领到一笔可观的"买断费"。而且，这种市场流动一旦遇到大的政策变故，很快就会复归原态，市场力量只是缓解等级就业制度下的劳动力供求矛盾的"镇痛剂"。

4、单位就业制度对失业问题的推动力。单位就业制度激化了国有领域隐性失业矛盾，并为社会整体失业队伍的扩大提供了来源。单位就业制度实质上是传统计划体制下城市公有制人员所享受的社会与经济特权制度，其与劳动市场的自由竞争特性形成了严重对立：一是单位不仅是工作场所，它更是城市公有制的细胞，是国家对城市进行控制的基本单元；二是单位不仅是就业制度，它更是一种社会保障制度，单位人离开了单位将面临巨大的成本；三是单位不仅是一个组织，它更是一个契约。这三方面全面否定了自由竞争的劳动市场存在的可能性。虽然，正在发育的劳动市场部分地触动了这种单位制，但是它仍然在城市的经济和社会生活中享有广泛的被普遍认同的制度性效力。如果这一制度不予以变革，不但自由竞争的以劳动者自由签约为核心的劳动市场制度不可能发育成熟，而且更为重要的是，国有领域单位的就业拥挤成本将越来越大，累进增长的冗员将以隐性失业的形式逐渐地拖垮这些单位，使其成为社会失业队伍的重要来源地，从而进一步放大失业问题的危险性。如果国家以制度形式干预这种潜在的失业，政府的财政将难以承受并危及整个社会利益的有效实现。有关国有事业单位的改革已经酝酿多年，但要打破这样一个重要的利益群体的资源分配格局无疑会面临重大困难，故改革一直没有多大进展。这一改革应从变革单位就业制度入手，重要的是以增量改革的方式进行。

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目前，中国失业问题已是最重大的社会问题之一。那么，中国的就业形势究竟严重到了何种程度？原因在哪里？据有关方面计算，中国城镇实际失业率已超过10；农村的实际失业率则远远大于这个数字；从绝对数看，最保守的数据是目前尚有1.7亿左右的剩余劳动力存量，并且每年有1000万左右

（这个数字与城镇新增劳动力有一定数量的重叠）的人口进入劳动年龄。总体看，中国的失业率已远远超过12的国际警戒线。可以说，失业和就业问题已成为中国当前和今后相当一个时期内的最有可能产生经济和社会风险的矛盾焦点。解决失业问题的方案如何？现在的理论和实践的主流是主张大力推动经济增长以吸纳更多的劳动力，并在城镇实行鼓励就业的积极的就业政策。这些主张的立足点都是放在用经济措施去解决失业问题。从过来的实践看，中国确实在用发展经济的手段解决就业问题方面取得了巨大的成就。但是，实践证明，这种手段在中国的作用是有限的。按国家有关部门计算，中国的GD每增长一个百分点，可吸纳的新增就业量为100万人，即使每年GD增长8个百分点，也只能新增就业量800万人。而今后10多年中，中国每年新增的劳动力数量就超过1500万人。这就是说，高速增长的经济并不能从根本上解决中国的劳动力供求矛盾。有关数据显示，自1978年以来到2000年，全国新增的劳动就业总量（不包括国有企业职工再就业人数）达到11760万人；到2004年，这个数字接近1.6亿人。如此显著的就业成绩却使失业问题越来越突出了，问题出在哪里？人们习惯的回答是中国劳动力过剩，人太多了，表面看来确实如此。其实，只要作一个简单的类比就会否定这一简单的答案。日本以相当于中国1/25的国土，承载了相当于中国1/10的人口，并且维持了近30年的充分就业，其原因何在？有人可能会说，日本比中国发达。世界银行的资料显示，20世纪50年代，中日两国的人均GD差不多，日本超过中国是1960年以后的事情。这说明，中国劳动力的过剩是相对的。这种过剩除了经济的原因之外，还有更深层次的原因。这个原因就是就业制度。正是就业制度滞后于社会的进程，导致了中国生产力发展的落后和就业问题的日益突出。首先，自1958年开始实行并在1982年得到宪法肯定的户籍管理制度把公民从户籍上划分为农业人口和非农业人口，即占全国人口绝大多数的农村居民被限制在农业土地上，非经审批不得迁入城市。虽然，改革开放以后已有数以千万计的农村剩余劳动力自发进入城市或自我开发了农村新城，实现了在第

二、三产业的就业，近几年，各地区在户籍上也作了一些改革，但是，政策和法律上的根本性限制仍然没有使城乡分割的传统就业制度得到突破，大量进城务工的劳动者仍然过着寄居城市的生活或呈候鸟迁徙状态，其基本权利得不到有效保障。与城乡二元就业制度相配套的是区域封闭的户籍就业制度，即城市居民也只能在户籍所在地就业，城市居民的迁徙同样要经过严格的审批。如在近600万的深圳市常住人口中，有超过50的人没有深圳市户口。类似情况不仅在广东、浙江、江苏等发达的省市较为普遍，而且在一些经济欠发达地区也成为了一种常态。其次，国有领域人员只进不出和国家承担无限责任的身份就业制度。一方面，国有企业虽然自改革开放以来推进了多项劳动人事改革措施，如合同制、聘用制等等，并有5000万左右的国企职工失去了工作岗位，但国家迄今未能推出具有全局意义的就业制度改革措，数以千万计的国企职工仍然具有国家职工身份；另一方面，国有事业单位的就业制度还不曾有任何触动，国家职工身份的事业单位职工仍然处在与国家公务员类似的状态。事实上，国有领域的职工是国家的终身雇员，国家承担着具有国家职工身份的雇员的无限责任。这就是身份就业制的实质，它使国家面临着巨大的财政风险。再次，以所有制和行业作为标志的等级就业制度。这一制度是前两种就业制度的进一步细分，即在最宽泛的范围内将从业者分为农村籍和城市籍两大等级，然后又将城市籍人员按从业的所有制和行业的不同分为若干等级，从低级到高级依次为：个体和私营企业、集体企业、各种混合所有制企业、国有企业、国有事业、国家机关从业人员等。其中，在国有企业因行业不同而划分为若干等级，如竞争性国企、垄断性国企、准公共领域和公共领域国企；在国有事业单位又因经费来源的不同而分为一般经费自筹、具有特许权的经费自筹、差额拨款、全额拨款等各种类型。各等级形成了一个相互分割、自我循环的就业体系，即各等级从业人员及其后代在等级内部具有从业优先权，若要跨等级特别是从低等级向高等级就业则存在制度障碍，进入成本高昂。第四，充满类似人身依附关系的单位就业制度。这一制度是前三种制度的极化，即在城镇公有制领域，一个人一旦就业就很难变更工作单位。因为单位[]雇佣制是建立在低货币薪酬与高社会福利保障基础之上的，就业者只从工作中获取较少部分的劳动力价值的货币收入，较多的一部分劳动力价值则以社会福利保障的形式隐形地进入了单位这个不可分割的共同体中，如果一个人退出了就业单位，他所享受的这种福利保障就失去了。在这种情况下，如果他进入一个更好的单位，譬如从一家竞争性国企进入了一家垄断性国企，他就

会获得更大的社会福利保障收入。但这种情况是较少的，因为制度利润较高的单位具有较高的进入门槛。所以，一个人一旦就业之后就很难再次选择单位，并不得不依附于单位。正是这种单位制将中国的传统就业制度推向了极至。传统就业制度的滞后不仅阻碍了社会经济的发展，而且将中国的失业问题推向了日益严重的境地。