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对于我国法律制度,比较传统的是按照历史类型将我国的法律制度分成奴隶制法、封建制法等。
习惯上,我们将清前期以前的法律称之为古代法律或传统法律。
不管是哪种类型得法律制度,比较共同得都是以刑法为重。
而刑法、刑罚的重心又是维护皇权和宗法理。
虽然如此,在传统法律制度逐步发展成熟的过程中,兼有政治和司法制度特点的监察制度也逐渐得以发展、成熟。
本文就清代以前的中国监察制度作一定的了解。
我国较早设立监察制度的是秦代。
随着中央集权的君主专制制度的确立,原先在君主左右“掌赞书而授法令”[杜佑:《通典》卷二十四,职官六]的御史发展成为兼司纠察之任的监察官吏。
《文献通考·职官考七·御史台》中就说御史:“至秦汉为纠察之任。
”说明在秦代时开始设立监察制度。
御史大夫是秦代的最高监察官,众御史之长,其地位在廷尉之上。
御史大夫率属吏组成御史府(台),构成秦代的中央监察机关。
在地方各郡则设立监御史。
《汉书·百官表》云:“监御史,秦官,掌监郡。
”这是由朝廷派往地方执行监察任务的官吏,其主要职责是对所在郡的官吏实行纠察,并参与治理刑狱。
但监御史并不是地方官职,也不专驻地方,而是隶属于御史府(台),受御史大夫和御史中丞直接指挥和节制。
监察机关的垂直制,在秦朝已开始。
秦代的御史监察之制尚处于初创阶段,御史虽有监察之责,辅佐皇帝监察百官,但其仍负有其他各种行政事务,还不是专职的监察官员。
御史的主要职责有三方面:
一、协助皇帝和丞相管理其他国家事务。
二、执行纠举官吏不法的监察事务。
执行这项事务时,御史常奉命直接参与审讯活动。《史记·秦始皇本纪》和《史记·李斯列传》记载了秦始皇在咸阳坑儒和赵高以“谋反”罪审讯李斯时,都有御史参加。
三、负责记录皇帝的制诏,主管刑律的制定、保存和核校等事务。
秦代开创的监察制度为后世所继承,而且,御史监察百官还构成了中国古代政治制度和司法制度的一大特色。
秦代开创的监察制度,汉初仍被沿用。
经过不断调整,汉代的监察制度有了明显的变化。
汉代中央仍设御史府,也叫御史大夫寺,为最高监察机关,长官为御史大夫,下设御史中丞和侍御史等属官。
东汉时期中央监察机关改为御史台,属九卿之一的少府,但御史台活动独立与尚书台、谒者台,并称为三台。
御史大夫改为司空后。
西汉时御史大夫除掌管监察百官纠举非法之职外,有时还率兵征讨,行使一定的兵权。
《汉书》卷六《五帝纪》载:征和三年,春三月,御史大夫商丘成率兵二万人出西河击匈奴。
这也说明了西汉时期还没有形成专门单一的监察机关。
除御史大夫寺的监察外,汉武帝元狩五年,又在丞相府内设置丞相司直,“掌佐丞相举不法”[《汉书·武帝纪》],协助丞相“督录诸州”[《后汉书·百官志一》]。
中央最高国家行政机关内设监察官员,加强了国家的监察职能。
在地方上,汉代的监察机关主要有两类。
一种是司隶校尉。
司隶校尉负责“督大奸猾”[《后汉书·百官公卿表》],“掌察举百官之下,及京师近郡犯法者”[《后汉书·百官志四》]。
另一种是州刺史。
汉初,废除了秦代常驻地方的监御史,有丞相派遣“丞相史”监察郡、县。
汉武帝时期,为了有效控制地方,对监察制度又作调整,废除了监察郡国的丞相史,分全国为十三个郡部,除京师所在州为司隶校尉外,其余十二州各设刺史一人,直属御史大夫。
除分区监察外,皇帝有时还从御史中直接任命“绣衣直指御史”,惩办地方奸猾,并同州郡共同审理重大案件,或负责镇压农民暴。
刺史的职权主要由“掌奉诏条”(共六条)确定,刺史到地方,省察治状。
在“六条”规定的范围内,刺史可以纠举弹劾:“所察应条即举。
”[《汉书·翟方进传》]超过“六条”,就是“所察过诏条”,“不循守条职”。
开始规定刺史“以六条问事”,不得过问六条以外的其他工作,后来限制渐送,以至到西汉末年,刺史的权利已很严重。
有人称之“选第大吏,所荐位高于九卿。
所恶立退,任重职大”[《汉书》卷八《朱博传》]到东汉后期,刺史又逐步统率军队,管理地方,成为地方最高一级的行政长官。
三国两晋南北朝时期是中国社会的第二次大动荡时期。
这一时期政权频频交替,立法活动频繁,律学思想活跃,法律制度有很大的发展,但监察制度并没有太大的变化。
这一时期,监察机关仍然为御史台,但已经成为皇帝直接掌管的独立的监察机关。
长官御史中丞职权很大,“自皇太子以下,无所不纠。
初不得纠尚书,后亦纠之”[《通典》]。
东晋时期,御史可以不举控告人的姓名进行弹劾,实行“风闻奏事”制度。
《梁书·武帝本纪》载,天监元年诏书中说御史“可以风闻奏事,依元熙旧制”。
自魏以后,地方不设立监察机关,由中央派御史监察,发展了御史出巡制度。
东汉时期的司隶校尉,魏晋时仍设,与御史中丞“分督百僚”。
至东晋,司隶校尉一职不复存在。
经过三国两晋南北朝三四百年的分裂割据后,中国进入封建社会的鼎盛时期,法律制度也进入新的发展时期。
唐代法律是中国封建法律的典型、中华法系的代表,这时期的监察制度组织完备、职责明确。
唐代的监察制度主要分为两种,一种是御史台制度,一种是谏官制度。
唐初沿隋朝设肃政台为监察机关,后经过左、右肃政台,左、右御史台的变化,唐睿宗景云年间统一为御史台。
御史台是独立于权力机关、行政机关之外,对中央和地方百官进行监察的专门机关。
其主要职责:
第一,推按狱讼。
包括推问皇帝下达的案件,审理普通百姓的案件,参与三司推事等。
第二,弹劾犯罪。
对违法犯罪的官员进行纠举,弹劾其罪,请求司法机关审判。
第三,巡察内外。
一是分察六部的具体行政行为,使之合法而有效率;而是巡察州县,以六条为察事内容。
遇有非法行为,便予以纠查。
第四,监督决囚。
如发现司法机关违法及犯人有冤者,予以纠举平冤。
第五,监察录囚。
唐代御史的任免权由御史台长官或皇帝行使,不归管理一般官员的吏部掌管。
御史的弹劾行为,不必经御史台长官的审准就可以向皇帝直接提出。
御史台还可以设置监狱来拘禁和讯问罪犯。
另一种监察制度是谏官制度。
唐代谏官隶属于中央政府的中书、门下两省,成为正式的司谏官。
司谏官主要职掌以下几方面:
第一,谏议。
以皇帝为对象,皇帝的个人生活直至王国大政都在谏议之列。
第二,封驳。
即还封皇帝失宜的诏命,驳正臣下有违误的奏章。
第三,知起居事。
第四,知匦事。
唐代的监察制度的特点是:御史代表皇帝,临制百官,是皇帝自上而下监督、统治百官的一种工具;谏官的监察则是自下而上,以皇帝为监察对象。
这样就形成以上察下,以下督上的双向监察制。
这种制度完备而富有活力,一方面监督了百官的违法行为,促使吏治清明;另一方面也限制了皇帝的极端专制。
它对维护唐代君主专制体制发挥了重要作用。
宋代的中央监察机关仍然为御史台(台院、殿院、察院),长官是御史中丞,下设殿中侍御史、监察御史。
察院的监察御史“掌分察六曹及百司之事,纠其谬误”。
御史台虽为中央监察机关,但也具有司法审判职能。
御史台设台狱,凡违法失职官员,在送大理寺审判前,往往先送御史台侦讯。
对各地重大案件,御史台派出御史“乘传”赴当地“就鞫”。大理寺审判的案件,如发生犯人不服或审判官意见不一而有“翻异”,则交由御史台推究。
地方监察,主要靠设于各路的监司兼管,负责巡按州县,“采访在任官能否”,“荐举循吏,按劾奸赃” [《庆元条法事类》卷七《职制令》] 。
宋代为了防止司法官吏出入人罪制造冤假错案,在司法审判上特别实行了一套“上下相维,内外相制”[《范太史集》卷二十二《转对条上四事状》]的监督制约制度。
但这种司法上的监督制度在重要的案件中并没有真正发挥作用,尤其是针对官吏的犯罪行为。
因为在实行这些制度的同时,又实行皇帝“御笔断罪”制度以及中书宰相的“指挥”制度。
宋代为了维护君主专职的中央集权,其法律的主要特点是“重法治民,宽典待吏”。
应当来说,监察制度设立的目的,主要就是监察官吏的不法行为,防止危害国家的政权和冤假错案的发生。
而宋代宽典待吏的立法和司法思想无疑削弱了监察制度的发展。
尤其是皇帝的“御笔断罪”制度,基本上是判决不依法,“变乱旧章”,“出命制法,轻重予夺在上。
”[《宋史·刑法志》]这种判决不能申诉,也不能延迟执行。
商鞅曾说“法之不行,自上犯之”[《史记·商君列传》]。
正因为上层对监察制度的不重视,宋代的监察制度没有多大的完善和发展。
相比之下,元代比较重视司法监察工作。
元代的监察机关十分庞大,中央设立御史台 ,与中书省、枢密院并列,为元朝三大中央机关之一。
御史台是天子的耳目,它除了掌纠察百官善恶,还有重要的司法职能。
官吏受赃专门由御史台负责审理。
成宗时,监察机关曾“罢赃污官吏凡一万八千四百七十三人,赃四万五千八百六十五锭,审冤狱五千一百七十六事” [《元史·成宗纪四》卷二十一]。
在地方上,则设立江南诸道行御史台和陕西诸道行御史台,作为中央御史台的派出机构。
全国共分为二十二道监察区,每道设肃政廉访司。
元代监察机构的职权重大,中央和地方的职责,依至元五年初设御史台圣旨条画规定:“弹劾中书省、枢密院、制国用使司等内外百官奸邪非违,肃清风俗,刷磨诸司案牍,并监察祭祀及出使之事”[《元典章》卷五台纲一《内台·设立宪台格例》]。
正由于监察机关职权重大,所以法律对监察官员特别加以规定:监察官员如有犯赃行为,则加等治罪,虽不枉法亦除名。
[《元典章·肃台纲》]
应当来说,明代的监察制度主要不是体现在监察机构上,而是明代的刑法和刑罚等法律内容上。
明代贯彻的是“重典治吏”的立法思想,完全不同于宋代的“宽典待吏”的方针。
朱元璋熟谙“明主治吏不治民”的深刻道理,在吏治上坚言“故今严法禁,但遇官吏蠹害吾民者,罪之不恕”[《明太祖实录》卷三十九]。
明制颁的《大明律》和《明大诰》的内容均达到了重典治吏的目的。
明代在洪武十五年将唐宋的御史台改为督察院,扩大了监察组织。
督察院又称“风宪衙门”,职掌纠察。
督察院设左都御史主管中央和地方的司法监督,又设御史多人作为辅佐,对刑部的审判和大理寺的复核进行监督。
督察院对贯彻执行法律制度负有重要的职责。
它可以“纠察内外百司之官”,对全国所有官吏的违法犯罪行为进行纠劾。
它还直接参与审判活动,凡有重案要案,刑部、大理寺必须偕督察院共同审理。
明代形成的三司会审、圆审、朝审、会官审录、大审、热审等都有督察院的参加。
大理寺的职权非常广泛,举凡政治、经济、礼仪、文化、教育及思想领域都在监察的范围之内。
在地方上,明代将全国划分为十三道,设监察御史一百一十人。
监察御史的活动不受都御史的统领,而接受皇帝的节制。
他们巡按地方时权力极大,地位和省级长官平等,发现问题可以“大事奏裁,小事立断”。
监察御史的首要职责,所谓“按临所至,必先审录罪囚,吊刷案卷,有故出入者理辩之”[《明史·职官志二》。
明代还创设了六科给事中这一独特的监察组织,负责纠察六部官吏的违法事件。
其中刑科给事中对刑部的审判活动有直接的监督权,一旦发现问题可径向皇帝奏报。
明代特有的厂卫制度可以称之为明代监察制度的一个组成部分。
这些厂卫组织虽然不是正式的司法机构和监察机构,不能象刑部、大理寺、都察院公开行使权力,但被皇帝特许兼管刑狱,赋予巡察缉捕、专理诏狱和审判之权,直接听命于皇帝。
明代的西厂、东厂、锦衣卫、内行厂等机构,均兼有监察百官之权,而且行事不受法律的约束,是中央集权专制统治的极端。
清代沿袭明代的设置,都察院是法纪监督机关,主掌官员监察,并职司谏议实行“台谏合一”的制度。
在监察方面,清代将原来独立的六科给事中监察系统合并于都察院。
六科给事中和十五道监察御史合称“科道”。
科道合一使清代监察权进一步集中。
除监察权外,司法的职权也是都察院职权的一个方面。
都察院参与司法事务主要表现在:一是参与会谳。
即各省的死刑案件在刑部核拟后,送都察院列署意见转大理寺。
二是参加秋审和朝审,执行复奏之职。
除监督其他司法机关的审判活动并参与会审外,都察院还可以受理官民冤案,大事奏请裁定,小事立予昭雪。
都察院所属的五城察院(清代京都分中、东、西、南、北五城,每城设一衙门,都称“察院”[《光绪会典事例》卷一四七])可以审断完结杖罪以下案件,徒罪以上送刑部裁定。
总体上,清代的监察机构与明代没有太大的变化,只是没有了明代厂卫等特务的监察。
综观清代之前的我国监察制度,其共同的特点都是为了维护统治者的统治,维护专制的中央集权。
监察的主要内容表现在司法领域,以防止冤假错案的发生。
还有就是吏治领域,防止官吏贪腐化,影响统治者的统治利益。
在传统的监察制度中,有许多值得我们注意的地方。
监察系统和监察官员的垂直领导自秦代就开始实现,这种制度可以摆脱地方上的控制,能够更好地行使监察职责。
遗憾的是,现社会的监察制度才刚刚规定实行垂直领导,真正实现这种领导体系,还需要一定的时间。
其次,我们的监察力度太弱,方式单一。
现在的监察制度都是监察机关等有人反映问题后才去查处,而且经常大事化小,小事化了,属于那种“宽典待吏”型,而不是主动去对一些社会反映强烈的部门和岗位实施监察。
在处罚力度上,明明已经够上刑事处罚的,却因为当事人“认错态度好”,“积极改正”或者是“积极退还非法所得(注:这里一般不用“退赃”这样的字眼),给一个行政处分或者调离岗位就行了。
还有一点就是监察机关的官员往往没有人来监察。
希望当权者能够以古为鉴,真正地发展和完善国家的监察制度,尽量少一些=这类让人觉得羞愧的典型。
我国传统法制中的监察制度
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