国家土地督察制度的理论学习

[党支部理论学习制度]为贯彻落实总、分行、中心支行党组关于规范中国人民银行系统各级党组（党支部）中心组理论学习活动，结合我社实际情况，特制定本制度。一、为推动领导干部、职工的理论学习，成立理...+阅读

如同任何一项重大制度创新都有其坚实基础一样，国家土地督察制度也不例外。新生的国家土地督察制度尚未建立起完整的理论体系，但其理论渊源却十分丰富，概括而言，主要包括相关的行政监督理论、政府监管理论、府际关系理论和利益关系理论。

一、行政监督理论

建立在“天赋权利”、“权力恶”、“社会高于国家”

等观念基础上的近现代西方国家监督制度理论，对权力制约与监督进行了大量、理性的思索。由洛克、卢梭等人阐发的主权在民论，成为之后以制约权力为目的的种种分权学说的理论基础。洛克还提出将分权制衡作为一种政府组织的建构原则，这一原则在美国的建制实践中得到进一步发挥，分权制衡论由此成为西方国家监督制度的核心思想。西方其他监督理论还包括法治论、有限政府论、自由主义理论、“滥用权力”论、多元民主论等。当代中国监督制度的主要理论依据是议行合一说和马克思主义权力制约观。邓小平对新中国30多年历史进行了深刻反思与总结，系统提出以权利制约权力、以适当分权制约权力、以法制制约权力、以公开与监督制约权力、以素质制约权力等权力制约与监控思想，丰富和发展了马克思主义权力制约观。

国家土地督察制度作为我国行政监督制度的组成部分，应以马克思主义监督理论为指导，同时注重吸收西方监督理论的进步成分：（1）在以市场配置和放权让利为基本取向的改革不断深化的形势下，土地行政管理权力滥用的可能性趋于扩大，加强土地行政监督势在必行。（2）土地监督制度设计一方面要注意保障民主和公民的土地权利，以民主和权利制约权力，另一方面要丰富监督方式，扩大行政内部和外部监督。（3）现代社会的权力制约和制衡具有向横向、纵向和社会的多维度发展的趋势，土地行政管理制度改革在扩大地方政府权力和利益的同时，必须加强纵向的监督和制约，防止权力滥用特别是权力失控。（4）土地权利具有公权性质，国家拥有对土地的最终管理权和决定权，土地的国家监督是保证该权利实现的基本制度安排。（5）权力制约与法治具有内在的统一性，加强土地监督法治建设，是建立和实施国家土地督察制度的前提和保证。

二、政府监管理论

政府监管理论兴盛于20世纪70年代，但其研究主题——政府与市场的关系，是自资本主义经济产生几百年来经济学、政治学、行政学、法学等研究的重点之一。长期占据西方经济学统治地位的自由主义经济思想认为，建立在“经济人”理性行为基础上的市场经济是有效率的、均衡的，人们追求个人利益的行为最终有效地促进了社会利益，市场自身会解决一切问题。20世纪二三十年代的世界性经济大危机使传统的市场经济制度神话遭到破灭，以倡导现代国家干预主义的凯恩斯理论应运而生。此后，有关“市场失灵”和“政府失灵”的争论延续至今。市场失灵主要表现为市场机制无法有效配置社会资源和无法解决效率以外的非经济目标，导致市场失灵则主要有外部性、公共物品问题、信息不对称、垄断经营等原因。市场失灵提供了政府监管的必要前提，但并不能构成充分根据。政府失灵也是普遍存在的事实。政府失灵主要表现为公共政策失效、政府组织的低效率、寻租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地监管成为政府监管的主要内容之一：土地的“准公共物品”属性使其在市场机制下难以得到有效保护或供应；土地利用的外部性问题较之其他资源的利用和产品生产更加突出；土地经营利用中的信息不对称和不完全问题增加了国家粮食安全和经济安全的风险，等。政府土地监管也不可避免地存在“监管失灵”的问题，如：由于信息不对称、不完全和制订政策的复杂性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保护主义、自利动机的影响，地方政府及其官员可能缺少保护耕地、生态用地等公益性用地的积极性，导致保护不力；政府官员的官僚作风与无处不在的寻租行为和利益集团影响相勾结，可能导致土地用途随意变更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重视的是在我国特有的土地管理“体制性失灵”问题。在我国现行体制下，无论是国有土地还是农民集体土地，其占有、使用、收益、处分等权利主要归地方政府，地方政府成为事实上的“土地所有者”。这种身份使其在全国统一市场中更多地扮演了市场竞争的参与者而非监管者角色，与中央政府的关系也由政策执行者更多地变为利益博弈者的关系。其结果，市场机制的各种缺陷，如外部性、信息不对称、公共物品提供不足等等问题，地方政府土地行为几乎都不同程度地存在。针对这种“体制性失灵”，有必要按照政府监管理论重新审视中央与地方的土地管理关系，加强和改进对地方政府土地利用和管理行为的监管。

三、府际关系理论

20世纪80年代发端于英美的新公共管理改革，推动了全球范围的公共治理模式的深刻变革。在以公共治理的市场化和社会化为基本特征的行政改革浪潮中，地方分权、府际合作和多中心治理成为府际关系调整和发展的共同取向。世界各国中央与地方关系变迁的一个重要现象，是联邦制国家呈现由分散向集中的发展趋势，而单一制国家则呈现由集中向分散的发展趋势。这种以纵向分权、彼此制衡、相互合作为基本特征的国家结构名异实同的发展趋向，对研究现代化进程中的中央与地方关系具有重要意义。新中国成立以后，长期实行中央高度集权

体制。改革开放以来，以放权让利和实行差别化区域政策为主要特征的地方分权改革开始启动。经过30年的改革，传统中央集权体制有所松动，地方政府自主权力空间显著扩大，但在中央与地方关系中也出现了不少问题，主要表现在：中央政府仍然具有浓厚的集权色彩，但并不拥有足够的支配权力；地方政府在事实上分得了部分权力，但却缺乏有效的权力监督；府际关系存在着“讨价还价，互相攀比”和“上有政策，下有对策”等问题，导致中央重大决策在地方执行中走样。因此，有必要进一步理顺中央与地方的权力关系，改变中央集权过度问题，实行中央与地方适度的分权体制，同时完善中央的宏观调控和监管体制，实现中央与地方之间分权分工、协调合作的良好关系。

中外府际关系的改革实践及相关理论，对建立符合我国国情的国家土地督察制度具有重要借鉴作用。（1）随着我国经济市场化和民主政治建设不断加强，地方分权趋势不可逆转，包括土地管理体制改革在内的任何改革都只能顺势而为。（2）土地作为重要的生产要素，在地方工业化、城市化进程中仍然发挥着其他要素无法替代的关键作用，这决定了土地管理地方分权的必要性。同时，作为一个拥有13亿人口的发展中大国，中央政府必须保持对全国土地资源利用的有效的宏观调控能力。（3）要克服“一统即死，一放即乱”的怪圈，构建土地管理中央选择性集权体制看来是很有必要的。具体来说，应当明确哪些权力必须由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底；对需要中央政府决策而由地方政府执行的权力，可以通过加强监督的方式进行管理。国家土地督察制度的建立无疑体现了这种现代管理的要求。其实类似制度安排，在任何现代民族国家都是必需的，对于中国这样的大国治理来说就尤其必要了。

四、利益关系理论

利益和利益关系是中西方思想史上的古老课题，但直到辨证唯物主义和历史唯物主义的创立，才第一次科学、深刻地揭示了利益的形成和实质。马克思主义经典作家不仅不回避利益，反而是从关注和研究人的需要和利益出发，揭示人类行为的物质动因，进而揭示人类社会发展规律的。按照马克思主义利益理论，在社会主义社会，就既存在着全体人民的共同利益即国家利益，又存在着不同组织的组织利益和公民的个人利益，尽管公有制下根本利益是一致的，但利益矛盾也客观存在。随着改革开放的深化，在利益主体多元化和利益关系复杂化的背景下，中央和地方的利益关系格局发生了重要变化。首先，地方政府成为特殊的利益主体。在市场经济条件下，中央政府应当承认地方政府追求地方利益行为的正当性，但决不能承认在当前非规范的市场条件下违反法律、扭曲经济规律的地方保护、恶性竞争等的正当性。其次，地方与中央的博弈关系日益明显。地方政府无论是作为利益主体还是作为调控主体，都会以地方利益最大化为追寻目的，导致与以追求国家利益最大化的中央政府之间出现博弈关系。第三，地方政府的利益并非等同于地方利益，当出于政府机构和官员个人自身利益的考虑致使发生权力寻租等情形时，其所追逐的利益是与地方整体利益完全背离的。

土地利用和管理的各种关系本质上都是利益关系，利益关系理论为深化中央与地方土地利用和管理关系的分析，健全土地管理特别是土地监督制度提供了重要指导。（1）在承认和尊重土地利用地方利益的基础上，必须坚持国家利益和人民利益的优先性和主导性。（2）鉴于地方保护主义在一些地方呈现愈演愈烈之势，甚至可能危及国家粮食安全、经济安全和社会稳定等全民根本利益，加强土地利用的国家控制是十分必要的。（3）应当以利益机制的创新为重点，改革改进土地利用和管理。（4）为避免中央与地方土地博弈造成“囚徒困境”式的利益全面受损情况的出现，向地方设立派驻国家土地督察机构十分必要，既可以加强监管，预防和制止重大违规违法问题的发生，又可以及时收集信息，为完善政策提供重要依据。