司法改革的二元进程

[人大代表谈司法改革应该让法律更趋于公正]今年两会前，最高法院密集出台了多项促进司法公正廉洁的规定：“规定有配偶子女任律师的法官要任职回避”；“法院内部工作人员不得私下打听正在办理的案件”；“规范上下级法院审判...+阅读

司法改革的二元进程—外部机制与内部机制的双重变革十五大将“依法治国，建设社会主义法制国家”写入宪法后，围绕“依法治国”对我国目前的司法现状进行深入的改革，已成为人们的共识。假如我们不仅仅是在口号意义上使用这个词组，那么一些重大的更为具体的问题就应得到更为认真的重视和研究。所谓依法，究竟依怎样的“法”，这就存在着对法的理解问题；其次

，使用怎样的机制实现“治”的过程，也是一个亟待讨论的课题。前者可以说是古往今来法学理论的核心问题，名家论说，卷帙浩繁，这里不再涉及。后者也是一个相当广泛的问题，既包括司法体系自身的改革，也触及社会生活的方方面面，引起国家权力利益分配与重组。

一、司法机关的独立——权利均衡与制约的外部机制依照宪法，我国的国家体制是全国人大领导下的“一府两院”体制。即全国人民代表大会是我国的最高权力机构，中央人民政府、最高人民法院、最高人民检察院由它产生，受它监督，对它负责。从宪法的规定上最高人民法院应直接由全国人大领导，各级法院由各级人大领导，同时根据《人民法院组织法》上、下级法院之向是监督与被监督的关系。因此，从理论上的制度规定看，能够对法院工作产生影响力的机关应是两个，即人大和上级法院。然而，从实际上运行看似乎并非如此的简单。首先，是各级政府的影响力。宪法规定的人大领导下的“一府两院”制度，规定了政府与法院、检察院的平行地位。但实践中，政府干涉司法工作的事情，似乎已不是屡见不鲜能形容的，可以说不受政府制约的独立的法院在中国还不存在。问题何在，经费、财力受人操秉，不得不然。目前法院的各项经费开支，包括人员的工资，均由各级地方政府拨出，仅此一项就可以让法院的独立性大打折扣，从各级法院院长的行政级别比同级政府首长低半级，也可以明显感受到（关于法官套用行政级别这也是有很大问题的，将在下文详述）。其次是各级党委的影响力。中国共产党是执政党，党领导国家和全国各族人民进行社会现代化建设，这是由党的性质、目的和宗旨决定的。法院作为国家的机关之一，接受党的领导，是由中国共产党的执政地位决定的，依法治国也是党领导人民治理国家的基本方略。党的十五大报告就明确指出“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行”。各级党委的政法委是党对法院直接领导部门。各级党委如能正确、切实地贯彻党中央十五大的宗旨与精神，那么依法治国的战略可以很好地实现，法治的工作也能顺利地开展，也为法院工作向着正确地方向发展提供了政治思想和组织上的保障。但如果党委或政法委未能有效贯彻党中央的政策，法院正常地工作受到非正常妨碍地，司法公正地干预司法机关将如何应付。从目前的体制看，只能有赖于上级党委或党中央的监督与纠正。再次，各级人大对司法机关的影响力。法院由人大产生，受它监督，对它负责。人大对法院工作的监督与指导，本是应然之意，无可厚非。加强对司法的民意监督当然能在一定程度上规范法院司法工作，提高司法机关的工作质量。但另一方面，由非法律专业人员的人大代表在缺乏严格的司法程序制约的条件下对具体案件进行干预和审批，也会造成一些严重的负面效果，影响司法公正的实现，也为地方势力干预司法活动提供了新的途径。可以看出，司法机关在整个国家权力结构中，仍处在相当边缘化的地位。（《法治之路上的四个“拦路虎”》贺卫方，法制日报2000年12月26日）在我们的权力格局中，法院以及检察院至今仍在夹缝中求生存，司法机关在俗称“人财物”等重要的生存环节上依赖于同级党政权力，某些地方人大可以无视立法与司法的界限，进行所谓的“个案监督”。只有改变这种现状，才能从根本上实现司法独立。同时也应当认识到法院的独立存在本身就是对政府的制约，它将民众对政会的不满列入法律规范中加以解决，并通过司法活动重示了社会秩序与正义的准则。法院通过独立而公正解决各种纠纷而使得社会中的冤情和抑郁得以释放，从而为社会的安定团结提供了可靠的保证，在法庭上，获得正义的人们不会上梁山，甚至可以说，司法独立是政府以及政府官员威望得到提高和维持的重要保障。想想面对十六年牢狱之苦的陈希同，死于非命的王宝森，假如有特别检察官和独立的司法体系，当陈王之类刚刚开始腐败行为，便毫不迟疑地立案调查，就不会有日后的警钟长鸣。实行司法改革就要改变司法机关在整个国家权力结构中边缘化的地位，要使司法机关居于社会关系调整过程中的核心地位。首先要实现法院在“人财物”上的独立地位。财权和人事权力的地方化是导致司法机构依附于地方党政机构导致司法和地方化的两个重要根源。所谓司法机构地方法，是指设在地方的国家司法机关。在行政国家司法权力的过程，受到地方党政权力机关的不当影响，干部乃至控制，不能独立行使其权力，以致司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。（谁的法院？谁的司法权？21世纪经济报道2002.3.11）各级法院的经费地方政府财政拨付及法院通过收取诉讼费用构成目前法院经费的主要来源。（虽然目前法院系统实行收支两条线，诉讼费与法院经费脱钩，但从实际的运行看，各级法院收取的诉讼费用很大一部分的，仍返还给法院用作经费，诉讼费用收取的多少仍在很大程度上决定了法院经费的多少）。从全国来看，法院系

统机构和人员还较为庞大，完全由中央财政支出会给中央造成很大的财政压力。在短期内很难实现。就需一方面法院系统内部的机构和人员实行精兵简政，而减少支出。最高院在去年就改革了机构准，减少的人员（见肖扬2001年报告）；另一方面仍需以地方财政为主，以解决法院经费问题。但应改目前的经费开支方式。第一，采取实支实报方式。凡属法院日常行政费用应全额拨付，保证法院从事司法工作的需要。第二，改变法院特别是基层法院向同级政府部门申请经费的状况，法院经费由其上一级政府部门申请，由上一级政府部门拨付，减少法院对同级政府的依赖性，避免不同地区由于经济发展的好坏而造成法院经费的多寡。当然从较大的地区来说，如东部地区与中西部地区，经济较好的大中城市与经济条件相对落后的中小城镇之间，由于发展水平，物价指数的不同，法院的经费应有所区别。但应保持一地市级之内各区县法院的经费大体一致。法院的诉讼收费也应如数上缴，作为法院经费统一发放，真正实现收支两条线。第三，法院工作员特别是法官的工资，应实行较为固定的年薪制。考虑到目前我国经济发展较快，国家整体的工资水平上涨变动情况较大，采取二至三年为一个周期定期调整，同时为推动依法治国，实现依法治国的需要，体现法官的精英化，促进社会优秀人员向司法部门的流动，因此年薪应保持一个较高的水平。在“人”的方面，我国现行宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级法院院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员则由同级人大常委会任免。根据完善干部的原则，地方各级党委和政府，实际上拥有地方法院主要领导干部的推荐权和罢免建议权。这就使得法院人事权依赖于地方，从而为地方政府干部仍至主导司法工作提供了条件。导致了司法权地方化的另一个根源。改革人事制度，要将人事权从地方脱离出来，实行垂直管理。我国为实现国防、关税、金融、邮政及通讯的统一，维护国家的根本利益对军队、海关、银行、邮政及通讯部门早已实行中央重点领导或直接管理。近年来也先后对工商行政管理、质量监管等部门实行省级直接管理。我们认为司法机关对于维护国家法制统一，保护人民自由和权利，保证国家长治久安的特殊重要性决定了，它像上述机关和部门那么实行中央直接管理是十分必要的。但也应认识到司法改革的最终目标是实现真正的独立和公正的司法，这种独立不仅是司法机关独立于行政、立法机关，各司法机关之间也是独立的，所以我们主张人事权实行垂直管理，绝不是主张法院系统内部自上而下的垂直领导取代目前事实上存在的地方党政机关对法院的水平领导。上下级法院之间应当是审级监督关系，而绝非领导关系，垂直管理和垂直领导存在本质的区别。在法院院长和法官的选任上，地方各级法院的院长和其他法官实行任免权“上提一级”的制度由上级地方人民代表大会及常委会选举和任命。同时建立一套科学和完善的法官选拔和考核制度，以考试和考核的结果作为上级人大及常委会任免的主要依据。在严格法院官任职资格的基础上，以法律的形式明确实行法官任职终身制，不得随意撤换和调动法官，使其能够在司法活动中抵制外来干扰，保持独立和公正。在美国一八0三年马伯里诉麦迪逊案确立了美国最高法院制约行政和立法机构最有效的撒手锏是所谓的司法审查（JudicialReview），即法院有权制定立法机关通过的法律，行政部门采取的行动，各级政府的法律和实践是否与美国联邦宪法的条文和精神相一致，并有权判定与宪法相冲突的政府法律和行为违宪无效。西方发达国家也大多设立了宪法法院或宪法法庭行使违宪审查职权，这对立法机关和行政机关起到了很好地监督制度作用。在我国法院仍无法违宪审查权，即使对行政法规，行政规章与部门规章的违法性也无审查权，只能审查具体行政行为的违法性。逐步建立起对抽象行政法规的违法性审查乃至对立法、行政机关行为的违宪审查是提升司法机关在国家权力法构中的地位，加强司法机关独立性，实现依法治国上的一个重要途径。我国的国家权力结构是体制是全国人大领导下的“一府两院”但应明确作为人民行使权力的人民代表大会的权力也不是无限绝对的，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。（）权力的产生必须受到制约，否则就会受到滥用，滋生腐败，党的各级党委对司法机关也产生了重要的影响力。我国各级地方党委都设有政法委统一领导本地区检公检法司法部门上的政法工作。而同一级法院的院长往往只是政法委的普通成员。本地区如出现重大案件或涉及社会稳定的案件，则由政法委牵头，协调办案。司法机关必须贯彻党委或政法委的决议。这就使一些地方党政领导人有机会以加强党对司法工作的领导为名，以各种手段和方式干预司法机关的工作。甚至在国家的法律和中央的政令与地方利益发生冲突时，也往往以服从党的领导为名，迫使法院在审理具体案件时，偏袒和维护地方利益。我们认为，要使司法独立，必须理顺党与法院特别是地方党委与地方法院之间的关系。地方设立政法委，法院要归它管，这个思路本身就不对。我国宪法明确规定党在国家中的领导地位，党的领导主要是政治，思想和组织的领导。（《法理学》沈崇灵主编，北京大学出版社P273）。党领导人民管理国家事务，经济文化事业，管理社会事务，使它的政策通过法定程序变为国家意志，成为法律。司法机关则忠实、公正地执行党领导人民制定的法律。如果一个法官能忠实公正地执行法律，就是最好地尊重和服从党的领导，执行法律的过程也就是落实党的路线、方针、政策的过程。因此党对司法工作的领导应当是政治领导，而不是业务领导。加强党对司法工作的领导，就是要求司法机关内部的党组织领导、监督和支持司法机关工作人员秉公执法，保证司法机关独立，公正地行使职权，克服司法腐败，而不应当是具体干预案件的审理工作。同时，保持司法独立，保证法律实行的一致性、统一性，也有利于党的路线、方针、政策能够有效地贯彻和执行，有利于对广大党员进行法律监督，防止党内腐败的滋生和蔓延。从近年来来发生的反腐大案可以看出，这些党内腐败人员所犯错误也不仅仅是党内违纪行为，而是严重地违法行为，保持司法独立，保证独立的检察官制度和法官制度，不仅有利于腐败行为的即时发现，也起到防微杜渐的作用。如前所述实施垂直领导和垂直管理是保持机关独立性的有效方式，调整党对司法工作的领导方式，在法院内部不再设立党组，改设党委，下级法院的党委受上级法院党委的领导，最高人民法院党委受中央政法的领导。地方各级党委和政法委不再干预司法工作。中央政法委的职责是领导和监督各国家机关和全国人民落实建设社会主义法治国家的任务，保证司法独立行使职权，克服司法腐败。

二、法官地位的优越——管理与职能司法化的内部机制如果说司法机关独立是外部机制的改革，那么司法机关本身的改革则是内部机制的整合。司法机关的司法不能得到合理运用和有效监督，那么司法公正就不能实现。而司法的腐败则比一切其它腐败更为可怕，因为它是维护社会公正的最后一道屏障。在司法机构中法官应当处于独立和核心地位。但目前司法行政化的现状却恰恰抹杀了这种独立性与核心地位。观察我们法院的内部管理，首先表现出的就是法官之间的等级制度，当然无论是在西方法治发达国家，还是在日本、台湾地区，法官仍有级别之分。我国也实行了法官等级制，从首席大法官、大法官至最基层的法官共分十二个等级。但这种级别的划分不论从外部的一般民众到法院系统内部法官自己来讲都未得到认同，它既不反映法官的政治地位，也不与法官的待遇挂钩。相反行政体系内部所使用的等级模式却被法官系统完全植入，决定着一名法官地位高下与待遇优劣。例如省高级法院的院长属副省级官员，副院长有厅局级和副厅局级的不同定级。各庭庭长属处级、副庭长副处级。在法官之间建立等级制度便利了对于法院流动的控制和管理，然而这种控制和管理却完全是行政化的，这与法官流动的浓重的个人化色彩是相违背的。作为与行政机关管理模式完全不同的法官管理方式，每个法官都是独立的，不受任何人的领导，只是对自己对于法律条文的意义和准则的理解负责。法官之间不存在上下级的分别，院长也好，庭长也好，他们只行使一种纯粹司法性的职能，他们是所谓“平等无产者是中的平等的一员”。法官之间的平等，不仅表现在对同一法院的内部，不同级别法院的法官之间也是平等的。虽然由于审级的原因，上级法院的法官可以改变下级法院的判决，但这只能理解为分工上的一种差异，并不意识着审理上诉的法官地位高于一审法院的法官。导致司法行政化的原因。一方面是外部制度和社会性因素，像上文所述党级机关的干涉和不合理的权力分配，更重要的从内部来说在于法院的行政管理制度和审判制度在职能上的混淆。法院作为司法机关，行使审判职能是其应然之意，作为一种组织机构，进行行政管理是必要的。法院都是由人组成，有财政核算和支出，还必然有其他办公室的工作，因此总是会有法院内部的行政管理事务。如美国联邦首席大法官，除了要负责最高法院案件的上诉状清单，主持最高法院的会议、讨论案件，把握时间，以及当其属于多数意见派之际，有权分配法院意见的撰写这类与司法有关但显然具有行政性的事务之外，他还要负责最高法院其它行政管理。但目前我国法院行政管理制度对审判制度的侵入、侵蚀却造成了审判制度的变形。长期以来，在法院内部没有行政职务的法官都习惯于认为自己是在法院院长、副院长、业务庭的庭长、副庭长的领导下工作，在一些比较重要的问题上，无论是审判或非审判的事务，都习惯性地要向领导请示汇报，因此即使是独任审判并无疑难或合议庭意见一致从作出初步判断的案件，都会逐级上报庭长、分管副院长。审批有疑难或争议经业务庭长、主管副院长的干预后仍没有解决的案件，最后上报院长，进入审判委员会讨论，甚至院长可以直接依据有关法律或在某些情况下依据具体行政管理的职权直接干预案件审理。可见，树立法官在司法机关中的独立地位，排斥行政管理对其过分的干预，确立起法官的权威地位是司法机构内部改革的中心。将司法审判制度作为法院工作的中心，使法官在法院中不仅对审判工作有决定权，对行政管理也要有监督权，在人员设置上，要明确只有从事审判事务的人员才具有法官资格，法官要成为名符其实的法官。目前，我国法院正在酝酿法院内部人员序列改革，即将法院分为法官、司法警察，书记员和司法行政人员四个序列。只有法官序列的人员具有法官资格，其它三个序列的人员不应具有法官资格，也不能调入法官序列成为法官。在工资收入法官序列也应与其它三个序列形成差别。确立法官在法院中的优越地位，需要制度设置上的保障，以对法官的要求是从律师中选拔出来的，被选拔的律师都人从业年限的要求。因此，能成为法官的人大多已

四、五十岁，三十几岁就能成为法官的已是极为少见，而二十几岁就成为法官的几乎没有可能。这与我国现在倡导的法官年轻化形成鲜明反差。当然，由于历史原因，我国

四、五十岁一批的老法官大多未受过系统的法官教育，现有的法学理论水平，大多不能跟上现在司法工作的要求，从中、青年中选拔出一批受过系统法学等教育的从事审判工作是为了适应社会发展的需要，是可以理解的，但不能以此认为法官的年轻化就是司法改革的措施之一，不能将应时之策作为长期方针来对待，实际上，法律作为社会公正的天平，如何操作这台天平需要极为广博的理论知识和丰富的实践经验。对法律的理解包含了对社会、对人际关系、对人性的理解，而这绝非一朝一夕就能形成的。法官要成为公平和正义的化身，因此与其说是制度确立了法官的优越地位，还不如说是法官自身的水平和素质确立了其优越地位。今年我国实行统一司法考试为严格选拔法官走出的第一步，以后应当逐渐从法官以外的法律职业者、法学研究者特别是从律师中选拔法官，要使法官成法律职业中最优秀的职业，成为社会中优秀的阶层。法律认识的转变与理念的提高是对法官提出的更高层次的要求。如果说律师是将法律作为职业来对待，那么法官就应把法律当作是一项事业，作为社会公正与公义标准的判定的执行者，法官不应仅仅将法律看出是一项游戏规则。社会的天平总是摇摆不定的，需要法官去不断地修正，在民法学中自义务本位至权利本位再到社会本位就能很好地说明这一修正过程。让我们感到惋惜的是现在中国绝大多数法官仅将其职业看成是一种谋生的手段，崇尚法律信仰法律的思想还远未形成。相反由于在政治地位，生活待遇上的不高，使的很多法官还有自增和对法官职业悲欢失望的态度。一个对自身都缺乏信心的人又如何能确立起自己的优越地位？法院管理的行政化直接损害法官的地位，而法院行使司法的行政化过程也间接地使法官处在一个尴尬的境地。法院何以成为法院？有三个质特征：第一法院行使职能的最显著的特征是必须有纠纷的存在，即许多事务不属它的管辖范围。第二法院对于纠纷的处理不应该采取主动的方式。立法机构可以积极地推动某些领域立法的发展，行政机构应当主动地行为完成立法行所赋予的使命，但是法院却只能以消极主义的方式行事；第三是司法程序的公开性，这是司法制度自身的内在要求，司法者不应通过暗箱作业来确立司法的结果。回顾近年来轰轰烈烈，大张旗鼓的司法改革之路，为了改变司法机关在社会权力中的边缘地位，改革的先行者们一直采取的是一种主动出击的方式，竭尽所能以张显法院在社会生活中的作用。上山下乡院内院外从生产到生活。扮演着一种全能型的角色。《人民法院报》近几年的新闻报道就可见一斑。我们看到，在最近的十多年间，我国法院为积极司法的行为有了一种与以往不同的动因，即就是力求通过扩大管辖事务的范围，以主动积极的活动方式，从而力争自身地位的提高和利益的最大化。“为人民服务”、“为经济建设保驾护航”已成为法院工作的时髦口号，从裁判者到守夜人的角色的转变使法院工作丧失了独立性，也使法官的独立地位日渐衰落，正确地给法院以在社会生活中的定位，是社会秩序的形成者还是社会秩序的维护者，是一个能让人引发诸多思考的问题。行文至此，我们深感中国司法改革工程的庞大与复杂，艰辛与困难，朱容基总理在上任之初曾说过：“不管前面是万丈深渊还是，我将勇往直前，鞠躬尽瘁，死而后已”。显出了一个改革者的改革决心和义无反顾精神。