项目实施方案的作用

[推进全市“两学一做”学习教育常态化制度化实施方案]关于推进全市“两学一做”学习教育常态化制度化实施方案根据中央、省委关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见和《关于在全市党员中开展“学党章党规、学系列讲...+阅读

项目实施方案也叫项目执行方案，是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案制定。那么项目实施方案有什么作用呢?下面是小编整理的关于项目实施方案的作用的相关内容，欢迎阅读参考。

作用

项目实施方案的成败在一定程度上决定了项目实施的成败。

项目立项之后，项目负责人要综合项目的各个相关要素来制定一份详实的项目实施方案。

研究内容

研究机构所提供的项目实施方案的制定有一定的程式，一般来说包括以下几部分：

1、项目目标，说明本项目的指导思想、任务目标和年度阶段目标;

2、项目详细工作内容，说明项目的工作范围、具体内容和技术要求等，在项目实施方案创建过程中，这一部分内容能量化的指标尽可能量化;

3、项目实施所采取的方法手段;

4、预期效果，说明项目完成时所达到的有形或无形的效果;

5、项目工作进度安排，详细说明各阶段工作安排的时间和项目工作内容完成的时间，这需要项目实施方案的负责人对项目有全方位的掌控和评估能力，尽力让项目实施的时间进度与方案所计划的时间吻合;

6、实施组织形式，详细说明承担单位、协作单位和各自分工的主要内容;

7、项目实施预算表，这是项目实施方案中很重要的一项，能够评估项目的价值和项目所能为企业带来的利润。

具体到每一项目，则要根据项目的特点来制定适合的项目实施方案。

范文

PPP项目实施方案

一、项目概况

项目概况一定要说清楚两个方面的内容，一方面是常见的规划、立项，在一般项目中基本都涉及到;第二方面是项目的建设范围和服务目标，这是作为PPP实施方案必须说明的内容。

二、风险分配

实际上整个PPP项目操作是否成功，要看是否有合理的风险分配体系，在政企双方都觉得风险可控的情况下，我能够获得一定的收益，那么这个事情就可能成功。

风险分配一般分两个阶段来做，一是项目风险识别;二是风险分担机制设计。

项目风险识别

PPP风险来自四个层面：政府层面、市场层面、项目层面和不可抗力。

不可抗力风险是任何项目都可能会遇到的，而且它的风险分配有自然规律，也就是说大家比较认可的规律，通常在发生不可抗力事件时，双方各自承担风险，各自承担相应的损失，各自了不承担相应的违约责任，所以后面就不赘述了，重点讲前三项风险。

1.政府层面的风险

这是投资方比较在意和担心的。

一是政府干预。

投资人来了，他希望有自己决策的空间，特别是在项目的关键技术、设备选型等环节。

我曾经经历过一件事，一个县的污水处理厂，当时是由县建设局来操办的BOT项目，都已经签约了，这个建设局局长打电话问我，说他们现在开始买设备了，在设备选型阶段我要不要跟着去，要不要发表建议。

我跟他讲，你不要去管，在你的干预下，买下来的设备如果好固然没问题，如果不好，将来处理处理污水不达标算谁的责任，该投资人自己决策的就自己去决策。

反过来说，有些时候政府一定要干预，会给项目带来一些不好的结果。

有一个案例是台湾的高铁项目，曾经作为成功案例到处宣传，但是到2014年这个项目失败了，原因是高铁公司运营亏损，资不抵债。

在他失败以后，马上就成为业界研究的案例，研究其失败的原因，有各种各样的原因，但是我注意到其中有一个细节，当时的联合体中有一家法国的以高铁信号为主的公司，当时的联合体里基本以法国技术为主，但后来项目在建设过程中，政府的领导层去日本参观考察，觉得日本的高铁好，就要求项目公司要买日本的设备、日本的车，最后项目运行后，日本的车匹配的是法国系统，两种系统的不兼容导致了技术上的问题。

所以，政府干预会给项目带来意想不到的风险。

所以，政府在该管的地方管，不该管的就不要管。

二是政府信用。

这也是投资方很担心的，这个问题目前没有更好的方案去防范。

我跟投资人说，政府信用这块是社会问题，不是项目管理的问题，但同时我也和投资人说，你拿到项目的条件越公平，政府违约的可能性就越低。

长春汇津是一个典型的案例，当时政府之所以要违约，也在于汇津前面所拿到的条件是政府回顾过来觉得这个条件不可承受，我们宁可违约，宁可收回也不能再履行下去，所以说政府信用也是双方的，我通常也会对投资人说，不是政府单方的问题。

三是公众反对。

它与项目立项相关，如果项目立项过程，特别是环评过程得到公众充分理解以后，那么项目开工以后这方面的风险会低。

反过来说，如果前期环评征求公众意见的过程没有去做，在项目开工进场时遭到反对，会拖延工期，拖延工期就会导致成本增加，这是项目需要防范的地方。

四是税收调整。

这部分相对比较简单，它的控制措施也相对简单，因为税收政策比较明朗，税收的变化给项目带来的影响也比较明确，只要双方调整协议就可以了。

所以，这方面对项目的影响倒不是太严重。

五是决策、审批延误。

六是环保风险。

对一个项目来说，目前在项目筹建阶段，环保的一些要求是明晰的，但是随着我们对环保越来越重视，很可能在未来项目建设过程中环保的要求会提高，反过来会造成我们这个项目又不符合环保要求，这种风险最少造成项目的设计变更或导致投资运行费用增加，我们一般会在合同里给项目投资方一个出口，也就是说当发生这样的事情时，要相应协商一些政府补贴机制等等，因为这个风险不应该由投资方承担。

七是法律变更。

主要是我们现行的法律法规规定，导致项目投资或运行成本发生变化。

这种风险通常由双方共担，双方画一条线，如果变化导致的影响成本很小，就由投资方承担，如果超过了画的这条线，政府要承担风险。

以上按照风险谁有能力控制就由谁来承担的原则，这些风险一般来说由政府承担。

2.市场层面的风险

一是利率风险。

二是外汇风险。

三是通货膨胀。

针对利率风险、外汇风险、通货膨胀基本都会设计一个由社会投资方和政府方共同承担的风险转移原则，如果没有这套原则就会直接影响到社会投资方。

四是融资风险。

我们的项目仅仅靠自有资金是建立不起来的，还需要得到银行方一些资金的支持。

这里首先是融资成本的问题，同时还有融资能否实现的问题，目前控制融资风险最好的办法是在PPP合同谈判期间，在实施过程中就将金融机构拉进来，让金融机构提早了解这个项目，同时也提早了解金融机构的要求，通过这样一种操作，使得项目融资风险降低，使得签约以后就能够拿到贷款。

五是项目唯一性。

六是市场需求变化。

项目唯一性和市场需求变化都是社会投资方比较关心的环节，它会影响到项目的收入。

政府方对这类项目的管理，如果可以是唯一性的，就承诺给他唯一性。

比如一个区域的污水处理厂，在一定水量范围内，确实是只能建一个，除非水量增加，以保证项目需求。

同时对市场需求的变化做好合理分配，比较好的方式是双方共担。

七是第三方延误/违约。

因为一个项目不可能只独立在政府和社会投资方之间，社会投资方还会与外部发生一些合同关系，通常会通过合同管理的方式来做好第三方风险的管控。

3.项目层面的风险

一是土地获取风险。

一方面是土地手续是不是合规;另一方面征地拆迁工作要做得干净利落，没有后患，如果有后患影响开工也会给项目带来风险。

二是完工风险。

三是供应风险。

四是技术风险。

五是成本超支。

六是工程变更。

七是收费变更。

八是费用支付风险。

这些是任何项目都会遇到的风险，我们通过与政府方和外部第三方签定的合同做好分配，将项目的风险降到最低。

九是项目移交风险。

我们现在做的绝大多数PPP项目都是BOT项目，都是三十年运营期结束后要移交给政府方的项目，这样的项目如果后期维护不周，将来交过来的是不能用的项目，对政府方是很大的一个风险，所以在合同里要对项目移交的标准做好要求，来控制好项目移交的风险。

十是社会投资方变动。

我们在招商时会要求投资人具备一定的财务能力、技术力量、管理经验、项目经验等等，投资方要有足够的能力来实施好这个项目。

但现在有一种社会现象叫挂靠，特别是地方政府有些个人，或者是有些小企业，一看这些要求达不到，就去找一个央企或外省的企业，打着他们的名头来做这个项目，拿到协议以后再做变更，把壳退掉。

这种情况就违背了我们招商的初衷，我们找的是有技术力量的企业，这种变动会给项目带来影响。

反过来说，我们在合同里要做好规定，投资方的股权转让一是受让方要满足当时招商时的要求，二是转让行为一定要政府方同意，这样的规定比较能很好的控制风险。

十一是招标竞争不充分。

这种风险在我做的PPP项目中特别多，我们公司的大项目都是其他人去做，我做的都是地方偏、投资人少，地方政府还着急的项目，这种情况必然导致招标竞争不充分，基本上来一家投资方就只能和他谈，没有别的办法。

要想控制招标竞争不充分的风险，一是不要太急，项目要早一点提出来，别等到快要开工了再来做，对外宣传的时间短，了解你的投资方就少。

二是尽管有可能政府的财力不够，但我们与其被动接受投资方资源补偿等一些要求，不如我们政府方先跟咨询机构把这些条件做好，做出一个我们认为大多数投资方都能接受的条件，我们再去招标，通俗讲就是将项目包装好，这样会适当控制招标竞争不充分的风险。

十二是项目测算不当。

这个风险对双方都存在，对投资人也是一样，因为招商时把他招进来之前，他肯定有财务测算的，如果他测得不妥，比如说一个污水处理厂，正常情况下是1.1元钱，他自己算的是1元钱可以做下来，这个风险肯定由投资方承担。

政府在做一对一谈判的时候，测算一定要算妥当了，测算不当会给后期带来问题。

十三是经营者能力不足。

一个项目交给投资方是需要他建好，运营好，这对经营者的能力要求是很高的，如果经营者能力不足会给项目带来潜在风险。

站在政府方角度，对这种风险的防范是在谈判阶段考察好将派到项目的主要人员的经验和水平，从而防范好经营者能力不足的风险。

十四是财务监管不力。

这也是比较重要的地方，社会投资方多种多样，当然绝大多数是想踏踏实实长期经营项目的，但不能排除一些投资方有某种目的，比如我遇到过一个，以前是做承包商的，现在政府项目少了，他想要继续做政府项目，他就需要做PPP的项目投资方。

他们的想法是只要收回本金就可以了。

如果资本金要求比较少，只有20%的资本金，另外80%是银行的，因为投资方他要实施项目建设，他认为在项目建设过程中能把20%的资本金赚回来就好，至于后面怎么样他不考虑。

当我们遇到有这种想法的投资人的时候，财务监管就非常重要，这可能涉及项目是否能够真正按照进度建好，尤其是银行方，有的项目还没有建完，钱全部出完了，最后剩个乱摊子，这是非常可怕的情况。

十五是配套基础设施风险。

投资方非常关注，我刚刚做的一个陕北某县输水管线的项目，在谈判过程中投资方要求一定要把临时用水用电的问题解决了。

甚至在谈判时政府方说我负责协调，投资方说不可以，要把协调改成落实，合同里这两个字带来的是将来双方责任的区别。

因此投资方非常关注基础设施配套问题，政府方该有担当也要担当，刚才这个项目如果真不给落实，投资方会很担心，他作为外来投资方，去落实临时用水用电的困难会比较大。

最后政府同意给他落实临时用水用电的接点。

十六是合同文本不完善。

实施过BOT的地方政府应该经历过这样的事情，昨天座谈会上不止一个地方说从前实施的BOT项目现在实施的不好，存在一些问题。

这种结果都是当初合同文本不完善带来的。

如果当初合同文本比较完善，把各种价格变动、各种监管因素都考虑进去，现在的项目不会遇到这种问题。

所以，完善的合同文本是PPP项目能够成功实施的保障，刚才说实施方案是开展PPP项目的基石，那么项目建好以后，在实施方案基石上的合同文本应该是完善的城墙，它能防范将来的各种纠纷，对各种变动都能够有很好的解决途径。

(二)风险分担概述

将项目风险在各方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。

风险分担方式包括分别承担(等同于风险分配)和共同承担(双方按一定比例分摊)。

1.风险分担机制设计的基本原则

一是风险由对其最有控制力的一方承担。

刚才讲到政府层面的七个方面都是由政府方承担，谁最有能力控制风险就由谁承担，他自然会想方设法去控制风险，从而降低风险发生的概率和风险发生的成本。

二是承担的风险程度与所获得收益相匹配。

风险和收益相对等能够有效调动风险承担方的积极性。

三是承担的风险要有上限。

无论是政府方还是投资方，都不可能因为这一个项目的某一方面风险使得整个工作受到影响，特别是投资方，不可能因为投的一个项目导致最后血本无归，这是不可能的，所以各方承担风险要有上限。

三、运作方式

具体选择哪种运作方式要根据项目的具体特点而定。

四、交易模式

(一)投融资方案设计

刚才讲，实施方案是PPP项目的核心，那么交易模式就是核心中的核心。

交易模式包括投融资方案设计和投回报模式设计。

首先来看投融资方案设计。

1.PPP项目融资方案概要

PPP项目投资计划和融资方案解决4个问题：

投什么?投资标的和范围。

投多少?投资规模。

啥时投?投资进度计划。

在以前做政府投资项目没有太关注这个，现在做PPP要比较关注投资收益率，投资计划进度会影响到收益率。

钱在哪?资金筹措方案，不光是资本金的筹措，还有债务资金的筹措等等。

把这四方面的问题考虑清楚了，融资方案就做好了。

2.PPP项目投融资方案设计案例㈠北京地铁十六号线BOT项目

北京地铁16号线是国务院首推80个引入社会资本(PPP)示范项目之一。

项目线路(含海淀山后线)全长约50km,总投资约540亿元。

计划2018年底全线通车试运营。

项目自2014年3月启动PPP实施，2014年11月底，在第十八届北京香港经济合作研讨洽谈会上进行PPP签约。

3.PPP项目投融资方案设计案例㈡某工业园区污水处理厂

建设内容是污水集中处理厂、中水回用系统。

按照适度超前、一次规划、分期建设的原则，近期(2012年)建设规模为处理污水2.5万吨/日、远期(2020年)10万吨/日。

污水来源为项目所在工业园区企业的工业废水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水渗入等。

投资估算：近期总投资约1.85亿元(不包括管网)，远期总投资约4.42亿元。

业主是园区建设发展有限公司，是由园区政府设立的投资公司，负责具体实施本项目的特许经营事宜。

我们当时刚做项目融资结构设计的时候，和业主方交流，他们当时拿出来的就是上图的结构。

投资人与园区建设发展公司共同投资，成立特许经营公司。

首先是园区管委会授予他特许经营权，然后由特许经营公司和排污企业签署污水处理的协议，由园区环保部门来监管污水厂的运营情况。

当时他们说这个模式是投资人提出来的。

投资人为什么要把建发公司绑上呢?他觉得这个项目将来他要直接向企业收污水处理费，通过他们俩直接发生的合同交易，给双方留下了一个空间，这个空间就是排污企业有可能省掉自己的污水预处理系统。

按照环评的要求，一个企业的污水要能排出去，要有预处理系统，把污水处理到国家环保部要求的排入下水道的标准，然后污水处理厂再进行后续处理，也就意味着每一个企业都要建立一套污水预处理系统。

如果排污企业不想建这个预处理系统，就想直接把污水排出去，这时怎么办?这个项目就留了这样一个空间，排污企业可以与污水处理厂协商，当污水处理厂觉得你超标排放没关系，我能够处理，当然肯定要加钱，污水处理厂就得到了一个超出政府给他的市场空间，对排污企业来说可以省掉预处理的环节。

双方都是会算账的，对于污水处理企业来说，如果给我支付的钱够我给你处理的成本，我肯定给你处理，对排污企业来说，如果超标排放付给你的钱要低于自己建污水预处理系统的钱，对于排污企业也是好事。

所以这个项目他们两个直接签污水处理协议有这样一个好的空间在里面，这种情况是支持的。

但是这种情况带来的负面情况是，投资人担心到时企业不付费怎么办?所以他想把要园区建设发展公司叫上，因为企业是园区的企业，到时候谈收费、谈合同有便利。

所以他们推荐这种模式。

从表面看这个模式可能没有问题，但是这里存在一个最大的问题，建发公司是污水处理特许经营公司的股东，园区管委会是授予特许经营权的政府方，如果他们是独立的主体，这个结构没问题。

但是在我们国家园区管理体系里面，园区管委会和建设发展公司往往是一批人马两块牌子，严格来说他是一个主体，这样就存在问题，当污水处理厂污水不达标时，园区管委会最怕这样的事情，一旦污水处理不达标，会对管委会追究责任，如果他与污水处理厂只有监管关系，他不是第一责任主体，第一责任主体是社会投资方的特许经营公司，如果他在里面有股权，他可能就脱不了干系，就要负直接责任。

这是他们最怕的一个问题。

另外当排污企业与污水处理厂发生合同纠纷时，本来作为地方行政管理部门的管委会是可以协调他们之间关系的，但由于他在里面占有股权，说话就不那么硬气了。

把这两个问题指出来之后，政府方也发现这个结构不太好，所以我们给他换了一种结构，就是把建设发展公司拿出去，只有园区管委会。

那么投资人担心收不来钱的问题怎么办?出了一个《污水处理暂行管理办法》，这个办法作为园区对外招商引资的条件，让所有来园区投资的企业先看到，要求排污企业要遵守这个办法，从而减轻企业不付污水处理费等一些问题。

这个项目的经验与启示是：需要慎重决策政府资金参与和支持PPP项目的方式。

一是政府资金以单独承担项目建设内容的方式可使项目其他部分具备PPP运作条件，不存在角色错位。

二是政府少量入股PPP公司，通过公司治理结构安排有利于发挥政府监管作用;但在政府监管不断规范完善、提倡政企分开的大形势下，政府为监管目的而入股PPP公司的合理性值得进一步推敲。

三是实践中个别PPP项目中政府资金完全以市场资金行为入股并占据较大份额，无项目利益分配(分红)方面的让渡或劣后安排，政府资金对项目支持目标偏移，形成自己补自己或与社会资本争利的嫌疑。

这在PPP项目运作中需特别予以重视。

(二)投资回报模式设计

这部分更是重中之重，一个成功的PPP项目有两条腿，一条腿是合理的项目投融资结构，第二条腿就是项目的投资回报模式。

与PPP项目回报模式相关的，大的结构里包括PPP合作模式、投资责任、成本责任。

另一方面包括回报水平、项目收入和风险机制。

风险机制已经讲过，重点讲项目收入，项目收入与产品和服务的量和服务价格相关。

1.确定项目回报水平的必要性

一是合理确定和形成PPP项目回报水平，是建立PPP项目投资吸引力的关键，是PPP项目成功的基础。

我现在做的一个项目，他们给投资人定的收益水平全都是6%，我说6%是吸引不来投资人的，太低了。

当然他有他们的理由，他们省内某些企业承诺这个项目不要收益，只要保本就行，这种情况单说。

否则单独设6%肯定是没有吸引力的，一定要有一个合理的回报水平，这是吸引投资人的关键。

二是科学预计或设计PPP项目回报水平是前期论证的重要内容。

前面提到的VSM(项目的物有所值评价)，到底是PPP和传统模式哪个更好?一个重要指标就是PPP项目是要有回报的，没有回报就没有办法做相应的论证。

所以回报水平是6%、8%，还是10%，会影响到这个项目物有所值评价的论证。

有可能这个项目回报水平是8%，用PPP模式是合适的，但是如果是12%，采用PPP模式就不合适了。

所以设定一个回报水平也是做前期论证的一个依据。

三是项目回报水平预期是政府和社会资本进行项目价格谈判、确定政府补贴水平、相关利益分成机制设计的基础。

比如刚才举的例子，政府方总是按照6%去设计条件，投资方老是按照8%去要条件，那么双方的合同谈判是很难的。

四是为项目风险处理方案(如价格调整)提供依据和目标。

比如刚才提到的餐厨垃圾项目，两年之后要重新调价，怎么调?还是要保证这个项目的既定收益，标准不能变。

所以，要达成一个合理的回报水平，不同的项目有不同的指标。

⑴投资+运营型PPP项目回报水平

一是通常采用财务内部收益率(IRR)指标衡量项目回报水平，适用于基础设施BOT、TOT、BOO等项目。

二是站在政府管理角度，PPP项目回报水平宜采用全投资IRR(税后)指标，即这个项目建设的总投资是固定的，按照总投资来确定项目的收益率，该指标体现了股权资金和债权资金的综合收益率。

三是通常我们会把债权融资的责任交给投资方，所以债权融资利率的高与低，会影响到投资方的收益，但这个空间我们建议给到投资方，比如投资方信用不好，银行给你的贷款利率要上浮30%，那么上浮的部分需要投资方自己去承担。

如果有一家投资方有很好的融资渠道，可能会低于银行的基准利率，我们要鼓励这样的投资人进来。

所以不要拿自有资金来做指标，要拿全投资来做指标，就能够把融资收益给到投资人。

所以我们的设计思路是，投资人在不损害政府方和公众方利益的情况下，他能赚到的空间要留给他，这样才能促进整个项目获得比较好的条件。

全投资收益率这个指标设在多少合适?刚才课间的时候有人问我这个问题，可能是8-12%，这是目前大家都在说的。

我觉得这个不是固定的。

投资方还有两种概念，两种做法。

一种是考虑这个地区的一些其他风险，包括政府方信用风险和将来社会经济发展水平等风险，不同的地区可能有不同的要求。

但是通过我们控制好风险，这个趋势可能降下来，让投资方觉得投到这个地方风险很低，相应的在进行内部决策的时候，能降低回报率的要求。

同时，对于不同的投资人和不同的项目设计，最后的回报率不是一个定数。

还有一个变动因素，是整个社会资金成本的变动趋势，最近国家连续几次降低基准利率，并且最近在企业发债过程中国家给了大量支持，要求承购方降低利率，大家都看出来我国在高融资利率下带来的不良影响，给实体经济带来冲击，所以现在整个国家的宏观调控是要降低利息，在整个社会资金成本都降低的情况下，未来5%、6%，甚至4%作为收益率是完成有可能的。

所以收益率不是一定的，但是最后和投资方谈的时候，一定要综合各种各样因素，最后要定下来收益率，作为将来各种谈判和调价的基础。

⑵委托运营类PPP项目回报水平

一是适用于社会资本不参与投资，只提供运营服务的PPP项目，如委托运营项目。

二是通常采用成本利润率方式确定回报水平。

项目回报=合理成本+税收+合理利润，有两个关键点：一个是合理利润怎么来定。

通常以成本为基数，乘以5%，5%同样不是一个准则，可能要考虑到行业的平均情况，还有企业的战略考虑，是否有竞争，如果有竞争，通过竞争可能发现较低的回报要求。

通过以上确定成本利润率。

第二是确定合理的成本利润率以后，一定要把它算成一个价格，就是不要在合同里去给它承诺保证这个项目的成本利润率是5%，这样又和PPP项目的初衷不一致了。

PPP项目的初衷是要让社会投资方去发挥效率，尽量控制好成本，从而实现政府方、公众方和投资方三方的利益最大化。

但如果在合同里写了收益率5%，我们知道收益率的基数是成本，成本越大收益越大，那么我们去运营这个公司就没有降低成本的动力了，所以合同里承诺的一定是价格。

在这种情况下，通过好的管理可以获得更好的收益，我们把这个空间留给企业，在没有损害政府利益和公众利益的情况下，企业该赚的让他去赚。

2.PPP项目收益