国家退耕还林新政策对生态经济圈带来的影响及对策

[县林业局2009年退耕还林工作总结]2009年我县退耕还林工程，紧紧围绕县委、县政府五大创业工程，营造最优人居环境的奋斗目标。在上级任务下达较迟的情况下，圆满完成了各项规划指标。省级复查、国家核查，对我县退耕...+阅读

关于国家退耕还林新政策对**县大六盘生态经济圈建设带来的影响及应对措施

**县发展和改革局

2008.4.25

根据自治区发改委《关于对大六盘生态经济圈2006-2007年建设情况进行验收和开展相关调研的通知》要求，我县高度重视，组织工作人员，深入项目区认真开展调查，并召开会议，听取了各方

的意见和建议，现将调研情况汇报如下：

一、**县项目区退耕还林完成情况

（一）基本情况

大六盘生态经济圈林业生态工程**县项目区位于**县东北部月亮山区，涉及新营、火石寨、白崖、沙沟、偏城等5乡和月亮山、扫竹岭、大寨山、刘家山头4个国营林场，总面积120万亩，2007年底项目区总人口9.5万人，其中农业人口8.94万人，项目区有劳动力4.8万人，现有耕地面积44.27万亩，其中坡度%26gt;25度的耕地2.72万亩，坡度15-25度的39.04万亩，坡度%26lt;15度的2.51万亩。粮食总产量为6.56万吨，其中小麦0.31万吨，占粮食总产量的4.7%；秋杂粮产量为0.21万吨，占3.2%，马铃薯折合6.04万吨。项目区共有退耕农户1664户，退耕人口6506人。据调查统计，项目区农民人均纯收入1868元，其中退耕还林补助48元，占总收入的2.6%，种植业收入820元，占43.9%，养殖业收入272元，占14.6%，劳务收入640元，占34.2%，其它收入88元，占4.7％，项目区有贫困人口5823人。

（二）规划任务完成情况

2006-2010年项目区总体规划完成退耕造林4.2万亩。2006年自治区预安排建设任务3万亩，我县按此面积进行规划设计并组织实施，当年由于国家计划指标缩减，最后将3万亩建设任务调整为2.7万亩并下达投资计划，自治区林业局验收确认合格面积为3万亩，其中0.3万亩为超计划实施面积，待国家有新的退耕指标后方可安排粮款兑现及造林补助费用。2007年自治区预安排退耕任务1.2万亩，我县按照自治区下达任务进行了规划设计，并组织实施，完成退耕还林1.04万亩，其中大六盘项目区0.28万亩，西部重点供水工程等水源涵养林区0.76万亩。2006-2007年实际完成退耕还林面积4.04万亩，实际确认面积2.7万亩，涉及新营、火石寨、沙沟3乡12村1664户6506人，退耕户人均退耕4.2亩，两年共兑现退耕补助资金864万元，退耕农户年人均退耕还林补助收入664元；项目区人均退耕还林补助收入48元。

（三）退耕还林产生的效益

项目区有林地面积1.03万亩，森林覆盖率6.8%，退耕还林补助占退耕农民人均纯收入35.5%，通过退耕还林的实施，促进了农村剩余劳动力转移，坚强了产业结构调整步伐。在产业结构构成中，农业占36.9%，工业13.5%，服务业占49.6%。项目区有组织输出2.24万人，据调查推算，劳务收入达5722万元，人均劳务收入640余元。

（四）后续产业发展状况

项目区目前主要有马铃薯、草畜和劳务三大产业，马铃薯种植面积9.3万亩，种植多年生牧草13.5万亩，大家畜饲养量2.76万头，其中牛饲养量2.24万头;羊只饲养量4.87万只。

二、国家退耕还林政策调整后对大六盘生态经济圈建设带来的影响和工程实施中存在的主要问题及解决办法

一是已完成退耕还林粮款无法兑现。2006-2007年自治区预安排退耕面积4.2万亩，我县实际完成4.04万亩，而自治区确认面积3万亩，粮款及造林补助兑现面积仅为2.7万亩，另有1.34万亩退耕还林地粮款未能兑现，造成部分群众上访，若不能及时兑现，将来可能导致复耕。

二是项目区插花田无法实施退耕还林。涵养林核心区共有零星插花田1.5万亩，若不实施退耕还林，一方面对将来林区管护造成一定困难，另一方面影响林区完整性及整体效益的发挥。建议自治区对退耕区涉及的农户安排一定的移民指标，实施县外生态移民。移民迁出后，将插花田纳入荒山造林计划。

三是退耕还林政策调整后，原规划建设任务无法完成。根据大六盘生态经济圈2006-2007年实施方案总体批复，我县计划实施退耕还林4.2万亩，目前实际完成4.04万亩，基本完成了近期规划建设任务。但是2015年远期目标无法实施。通过退耕还林实现荒山连片造林目标无法实现。

四是退耕农户补助资金减少，对森林资源管护带来一定影响，可能出现毁林复耕现象。建议自治区将巩固退耕还林成果专项资金向大六盘生态经济圈项目区倾斜安排，重点实施基本口粮田、农村能源、马铃薯、草畜、经济林和劳务输出等接续产业，提高退耕农户的收入，同时安排一定数量的管护资金，有效巩固建设成果。

五是补植补造资金无法落实。由于我县干旱少雨，自然灾害频繁，加之兔、鼠危害严重，造林成活率和保存率低，需要多次补植才能达到合格标准，但国家未安排补植补造专项资金。建议自治区安排巩固退耕还林成果专项资金时，加大补植补造资金比例。

三、确保大六盘生态经济圈建设目标任务落实的政策措施

1.关于大六盘生态建设的目标任务如何调整

，使之与退耕还林的新政策更好地结合

大六盘生态经济圈是一项重点林业生态工程，由于国家退耕还林政策的变化对其规划建设内容作必要调整已势在必行。但由于林业生态工程效益的实现需要足够的面积和造林连片性、完整性，因此在调整大六盘生态建设的目标任务时，应把国家的退耕还林政策与大六盘生态经济圈林业生态工程建设的实际相结合，把全区总体目标调整和各地实际情况相结合，保持足够的面积以保证生态建设工程整体效益的发挥。

同时，加大荒山造林面积。荒山造林虽有立地条件差、林木成活率低和树种经济效益小的缺点，但更有不占耕地、不需兑现补助粮款、没有复耕后顾之忧和建成后持续发挥生态效益的优点。我县大六盘生态经济圈项目区荒山造林实施以来，在改善区域气候条件、涵养水源等方面已经发挥了明显的生态效益。因此，在退耕还林面积调整的同时，建议加大荒山造林面积，以弥补退耕还林面积减少后大六盘生态经济圈造林面积偏小和连片性差等影响生态效益正常发挥的不足。

2.关于大六盘生态经济圈建设目标任务调整后，相应的政策保障措施如何落实，六盘山水源涵养林建设成果如何巩固

大六盘生态经济圈林业生态工程实施以来，我县累计完成营造林面积9.54万亩，其中荒山造林4万亩，退耕造林4.04万亩，封山育林1.5万亩。落实政策保障措施，巩固水源涵养林建设成果，重点和难点都在退耕还林。经过对退耕还林实施情况、存在困难和退耕农户的普遍愿望的分析情况看，要切实巩固水源涵养林建设成果，应有两个基本保障：一是后续资金有保障。退耕还林实施后，由于面积大，造林地多分布在山大沟深地带，加之自然灾害及鼠害、免害等对林木造成的破坏，后期管理任务艰巨，封育管护、抚育管理、补栽补造及后续产业培育等都需要投入大量的资金，因此必须有充分的资金保障。二是退耕农户的生活有保障。耕地是农户赖以生产生活的主要依靠，保证农民退耕后基本生活有出路、生活水平不下降，是防止退耕造林复耕并发挥农民积极性加强管护的基本前提，必须采取切实措施逐步提高退耕农户的生产生活水平。

必须抓好五个方面的重点措施：一是切实抓好管护。我县退耕造林面积大，管护任务重，一部分农民常年外出打工，依靠农户自我管理的办法已经行不通。因此，今后，我县根据每个乡、每个村、甚至每个组的不同情况，按照因地制宜的原则、探索采取管护费用统一预留、管护人员统一聘用等切合实际的管理办法，创新管护体制，强化护林员管护责任，提高管护效益。二是切实抓好补栽补造。坚持国家投资与调动农民积极性相结合的办法，加大对林木补植补造的投入，加强对缺苗林地的补植补造，提高林木保存率。三是切实抓好后续产业培育。坚持发展壮大特色优势产业与加快培育退耕造林经济效益相结合，以发展壮大特色优势产业为重点，加大科技投入和扶持引导力度，加快发展马铃薯、草畜等本乡、本村特色优势产业，着力提高亩均产出水平，加快引导农民劳动力转移务工，实现退耕农户耕地减少而收益不减，劳动减少而收入增加，生态效益和农民生活得到兼顾。四是尽力实施移民搬迁。对一些退耕后达不到基本口粮田标准的农户，培育后续产业实现增收的难度大，实施移民搬迁是唯一有效的途径，今后，我县在积极引导农民通过外出打工到外地定居生活的同时，建议自治区尽力安排一些异地生态移民搬迁项目，对缺地少地的农户进行搬迁，以便加强对退耕还林的后期管理。五是切实加强宣传教育。根据对一些农户的调查情况看，有相当一部分农户对退耕还林持赞成态度，但对巩固退耕还林成果的信心不足，对以后生产生活的顾虑较大，对能不能防止复耕持观望态度。这种思想认识对退耕还林后期管理和成果巩固有极大影响。因此，我县要采取有力措施加强宣传教育，让群众进一步增强对实施退耕还林和巩固退耕还林成果重要性的认识。同时，建议自治区出台有力措施，严格预防退耕还林管护不到位和复耕，通过政府的坚决措施统一退耕农户的认识，增强退耕农户的信心，形成共识和转化成积极行动。

四、巩固退耕还林成果后续工程建设

（一）2008-2015年规划建设规模及内容

1、全县退耕区建设规模及内容

计划完成基本口粮田31.66万亩。新建平峰镇平峰、苏堡乡河滩等4个移民安置区，共安置移民322户1657人。农村能源工程计划建户用沼气池1万座，被动式太阳房200座，太阳能热水器1600座，秸秆固化成型燃料炉1040台。接续产业计划发展设施农业4.66万亩，其中日光温室0.66万亩，大中型拱棚4万亩；马铃薯种植80万亩，一级种薯繁育基地8万亩；发展肉牛养殖9.29万头，圈舍改造39万平方米；发展庭院接杏4万亩，山杏高接换头20万亩；培训退耕农户4.97万人（次）；补植补造26.5万亩。

2、大六盘生态经济圈项目区建设规模及内容

规划完成基本口粮田9.5万亩，生态移民工程计划新建新营乡大窑滩和大沙河2个移民安置区，共安置移民103户445人。农村能源工程计划建沼气池3100座，被动式太阳房56座，太阳能热水器430座，秸秆固化成型燃料炉300台。接续产业计划发展大中型拱棚0.5万亩；马铃薯种植12万亩，一级种薯繁育基地2.5万亩；大家畜饲养量3.3万头，其中牛饲养量3万头;羊饲养量5.5万只。发展庭院经济林1.1万亩，山杏高接换头1.6万亩，培训退耕农户1.1万人（次），补植补造2.34万亩。

（二）保障措施

1.完善各项政策措施，确保退耕区经济社会发展

一是建议自治区制定出台确保大六盘生态经济圈建设的相关政策。二是对退耕区的全退户，在继续享受退耕还林优惠政策的同时，要鼓励他们向小城镇转移从事

二、三产业；同时，建议自治区统筹安排移民指标对部分全退户实施易地搬迁。三是按照“自愿、合法、有偿”的原则，积极探索退耕区土地股份制合作、租赁经营等土地流转形式，引导退耕区土地经营权合法合理流转，为设施农业、马铃薯等接续产业规模化发展提供土地保障，也为全退户农民进行农业生产提供土地资源。四是制定出台《**县巩固退耕还林成果项目建设与管理考核办法》，将项目建设和管理纳入年度对县直相关部门（单位）、各乡（镇）考核的内容之一进行考核。

2.加强组织领导，建立长效工作机制

为确保项目顺利实施，要切实加强领导。我县拟成立巩固退耕还林成果项目实施领导小组，全面负责和组织项目实施工作，协调解决实施过程中的具体问题。领导小组下设巩固退耕还林成果项目管理办公室和项目实施办公室，项目管理办公室设在县发改局，具体负责总体规划的编制、年度建设计划的申报、建设任务和投资计划的转发下达、项目检查监督等工作。项目实施办公室分别设在各项目建设单位,具体负责各个子项目阶段性建设方案的编制、组织实施等工作。

3.加大宣传引导力度，营造良好的工程建设氛围

采取多种形式宣传国家、自治区为巩固退耕还林成果推行的一系列惠民济民政策和措施，营造良好的工程建设氛围，使各级组织和广大干部群众积极参与工程的建设和管理，做到思想统一，认识统一，行动统一。

4.整合项目资金，建立多元化投资机制

巩固退耕还林成果建设涉及基本口粮田、农村能源、生态移民、接续产业和补植补造等多方面建设内容。因此，在管好用好专项资金的同时，要充分利用现有的支农投资渠道，以退耕区为重点，按照“统一规划、集中使用、渠道不乱、用途不变、各负其责，各记其功”的原则，将旱作基本农田、农村沼气等自治区现有投资渠道的项目安排到退耕区，整合项目，统筹资金，共同促进退耕区经济社会全面发展。

5.强化科技支撑，推动接续产业发展

一是根据退耕区马铃薯等优势主导产业特点，按照新型农业技术推广体系要求，设立区域性的农业技术推广机构，优化人员结构，保证推广经费，增强服务能力。二是培育和发展一批以受益农户为主体的农业产业协会组织，建立“公司+协会+基地+农户”的产业发展模式。三是坚持农、科、教相结合，加强与大中专院校、科研院所、推广部门之间的协作，大力开展马铃薯、草畜、特色种植、设施农业、山杏高接换头等新技术、新品种的推广及研究，着力解决退耕还林接续产业发展中的技术难题。四是在大力开展退耕农户实用技能培训的同时，不断加大对退耕区农业技术人员的培训力度，为接续产业发展提供强有力地科技支撑。

6.加快市场培育，搞活农副产品流通

要立足于区、内外市场，按照发展具有市场竞争力、绿色外向型主导产业的建设目标，切实抓好马铃薯产业发展、设施农业、庭院接杏、梨等接续产业市场体系建设，确保农产品营销渠道的通畅；同时，培育发展中介服务组织，帮助农民搞活流通。