近郊地区推进城市化进程的系统思考

[城市化工作总结]#区城市化工作总结今年以来，#区以科学的发展观为指导，按照园区化带动工业化，推进城市化，加快一个融合，两个对接，实施三大战略步骤，四大战略措施，建设新型工业化河滨市区的发展思路，...+阅读

近郊地区推进城市化进程的系统思考

b区推进城市化进程的系统思考

b区是1997年由a市原郊区划出部分地区成立xx、xx、xx等三个区后成立的一个新城区，位于a市北部、东北部，人口170多万，面积960平方公里，是一个亦城亦乡的区域，属于a市都市圈中第二圈的地区，正处于城市化的推进过程中。研究这样的地

区推进城市化过程存在的问题及其对策，对于配合全面实现小康社会，加快我国城市化进程的战略决策具有普遍的意义。尤其是作为城市化化过程研究还要涉及农村、农民问题，对这个问题的思考，有利于综合这次所学各个专题的理论知识，并把理论与实际情况结合起来，弘扬我党实事求是的学风，做到学以致用。

一、农村城市化是我区发展的唯一选择

b区地处a市北部、东北部，是一个传统意义上的郊区，长期以来，郊区农民通过先人一步的改革开放，发展商品经济，在为城市提供丰富多彩的菜篮子产品的同时，农民也得以先富起来，尤其是近郊一部分村社通过转让土地，部分农民通过建房出租等以土地为核心的经营，出现了一大批“吃利者”，他们事实上是早期城市化的既得利益者，但由于他们没有认识到这种经营农业到经营土地的转变，给他们经济上带来的好处的实际上是农业向城市转变的过程，加之过去国家对城乡计划生育政策的二元化结构，更加强化了这些农民以农民身份为荣的思维，从某种程度上，妨碍了他们对城市生活的向往，也影响了基层干部对城市化的推进的认识和决心。因此，推进b区城市化首先必须弄清推进城市对于b区的意义。

1、推进b区城市化是落实新发展观的综合体现。党的十六大提出了新的科学的发展观，要求做到“五统筹”、“五坚持”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持尊重群众的首创精神，坚持正确处理改革发展稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。这些是新时期我国推进三个文明建设的总体思路，是新的发展观的体现。推进城市化建设，不仅是城市本身的发展，也是农民群众和农村发展的需要，不仅有利于原来农村地区经济空间的开拓，也是社会进步的标志，在推进城市化过程中解决好农民的就业出路和固有经济权益的前提下，也将大大促进农民群众文明程度和综合素质的提高，因此，大力推进城市化，是b区发展的战略决策，也是贯彻落实新发展观的一个综合体现。

2、推进b区城市化是建设大珠三角城市圈的必然选择。大珠三角城市圈的战略不但是广东省委的一项战略决策，也是各有关城市、区域发展的一个共识，在构建这个大城市圈的过程中，a市作为全省的政治、经济、文化中心，在优势互补和共同发展中，不管是规划分工还是实现实践都发挥着龙头的作用，城市圈的发展规律也要求其发挥功能辐射和带动的作用。若不加快发展，不形成功能更加全面、结构更加合理的城市布局，其龙头作用将逐步被xx、xx等新兴城市所取代。而b区作为a市各城区中区域面积最大、人口最多的一个区，如不实现城市化，那么也意味着a大部分地区尚未城市化，拖了a市的后腿；b区是a市空港所在区域，是a市北上铁路的起点站及连接xx、xx陆路交通的重要区域，若不尽快形成a市一个功能定位比较明确、特点比较突出的城市功能区，也必将影响到a市与其他城市的连接辐射和作为大珠三角城市圈领头羊的地位的功能发挥。

3、推进b区城市化是提高农民生活水平和生活环境的需要。改革开放以来，b区农民经济取得了长足的发展，农民收入不断提高，去年人均收达到6000多元，高于全省的平均水平。与此同时，全区大力推进通电、通电话、通自来水、通有线电视、通水泥路、通公交车等“六通”工程，农民群众的生活环境得到不断改善。但是全区城镇建设大大滞后于经济的发展，公共卫生服务、文化娱乐设施严重短缺，农民患了大一点的病、有大一点的电器需要购买等都要“入城”才能解决，甚至到b区居住的居民子女都要千方百计把户口留在旧城区，以便能上优质学校，享受“城市教育”；区内欠缺一些相对较高档次的宾馆、酒店和文化娱乐设施，使不少接待、开会、游乐活动消费都流失到区外，满足不了各层次居民和团体正常生活经营和生活的需要。整个区仍呈现浓厚的农村硬件只氛围和农村文化气息。只有推进b区的城市化，不断丰富城市应有的基础设施和卫生、教育、文化、体育、娱乐设施建设，才能使全区农民群众的生活质量得得提高，生活层次跃升到一个新的台阶。

4、推进b区城市化是实现经济可持续发展的要求。近来年，随着交通运输业的发展，原来具有提供鲜活农产品地理优势的b区农业遇到了前所未有的挑战，特别是农业产品供应的饱和，地处城郊的白云农业反而显现出机会成本居高、地租地本相对较高的比较劣势，农民的农业收入增长缓慢，与城市居民人均收入差距扩大。若不调整经济结构，大力推进农村城市化进程，把农民从农业向工业和第三产业转移，农业经济的发展将不足以维持农民目前的收入水平，持续发展更是难以为继。去年b区农民之所以实现了多年收入停滞后实现了较大的增长，其主要因素正是得益于城市经济的发展，使农民工资性收大幅度提升的结果。

总之，不管是从本区自身的发展还是从区域的协调发

展，不管是经济需要还是社会发展的需要，大力推进b区城市化进程是b区的一项战略选择。

二、妨碍b区城市化的主要因素

当前b区作为广州市一个新城区的基本定位和随着经济的发展，正在向城市化目标推进，但与本身的经济发展速度及珠三角经济圈城市化进程相比较，速度仍然偏慢，建设档次仍然偏低。主要原因是：

1、对城市化的片面理解，导致发展内在动力的缺失。

城市化是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程，它不仅是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。但是如前所述，我区由于过去郊区农业商品生产给农民带来实实在在的经济上的好处，以至一段时间农民甚至过得比城市里的居民还要风光，很多农民群众在集体被征地的时候都不愿意被安排转居民户口，总认为当农民划算，这种观念一定程度上影响到机关干部及整个原郊区地区的乡土社会的观念，大家没有认识到推进城市化对当地发展带来的各方面的好处；另一方面，大家又都对城市化的形成机制的认识比较模糊，以为城市化的过程，就是经济发展自然形成，或者市政府划地建设政府趋势推动形成（就象xx街一样），甚至有不少人根本就没有想过推进b区的城市化。因此，作为区一级党政机关过去相当长一段时间都没有提出要推进城市化，那怕是a市已经把b区确定为新城区的定位，也没有引起太多的共鸣和反响。八届区委把城市化摆上议事日程，但由于在推行过程中操之过急，思想上没有充分酝酿，干部队伍内部思想没有充分统一，宣传教育工作不到位，相当一部分群众不理解，而又在推进过程中确实触动一少部分被拆建筑物业主的利益，因此阻力重重，矛盾重重，影响了过去几年城市化的质量。目前，尽管这几个方面都得到了应有的注意和重视，但是由于前几年城市化过程中，没有注意研究建立确保和发展农民利益的机制，在实际操作层面上农民利益的保障也没有给予应有的总结和宣传，农民群众体会不到城市化给他们直接带来多少利益，加上农民群众担心由于城市化丧失土地后生活出路没着落，目前不少人仍然对城市化或持不赞成、或者冷眼旁观等不积极的态度。由于这些认识上的偏差，政府在推动这项工作的过程就失去了全区群众的广泛响应和积极支持，难以形成城市化的内在动力。

2、市一级政府对包含我区范围内的城市资源的高度集中，对b区城市进程形成很大的经济上的制约。

a市从1999年叫出“一年一小变，三年一中变，二0一0年一大变”这口号以来，城市建设确实不遗余力，也取得相当大的进步，城市面貌日新月异。可是这是在对全市城市资源的高度垄断的基础上形成的，是对城市周边地区包括农村和农民的索取堆积起来的，其中包含很多不合理的政策，一是在收取税费的分配上，对b区实行土地转让金的市收后七三分成的办法返还部分下拨（市七区三），而对其他周边区却实行区收七三分成（市三区七），尤其是收取与分配主体的不同，更使这一分成政策对b区处于不知数据，被动等待，拨多少是多少的局面；二是在面对农民的收费上，区一级坚决落实中央、省、市等各级关于减轻农民负担的政策要求，农民负担率降低到1以下，但是市一级却对农民减轻负担没有给予多少实质性的安排和照顾，比如收取“六桥年票”费，b区农民对使用跨珠江的“六桥”是很少有这样的机会的，但不管你愿不愿意，你都得买，就算你拥有的是按交通规则规定不能入城的“22”车牌也不例外，但是对于b区农民经常使用的广花、广从、广汕等三个公路主干道，其收费却不列入“年票制”的范围，无形中b区农民是交了两重费的，任凭你b区干部群众通过党委也好、政府也好、人大也好，怎么叫都无济于事；三是在财政支付的对待上，把b区作为一个非城区对待，比如在教育支出上，市政府对旧城区的学校采取全额拨款的办法包了起来，但对b区则除了少数“排序”学校给予拨款支持外，面上的绝大部分的学校则由区财政自己“执生”，那怕是相当部分旧城区人口外迁给b区教育带来学位越来越重的负担，也仍然如此，以致全区每年投入教育的财政支出占到全区的近4成还远远不能象其他区一样搞所谓的“教育强区”；市政基础设施建设也不能纳入市政府的投资范围，甚至有一段时间在全市算得上是最漂亮的机场路建成多年后的九十年后期，其征地后的农业税都没有给予应有的减免，至今，b区属于城区建成区范围内仍有大量的道路等基础设施没有办理政府的征地和产权移交手续，还是“机耕路”性质，如此种种，令b区在城市推进过程中，不论是民间积累还是政府财力投入上都明显弱化。

3、全市城市扩展方向的明显地理倾斜不利于b区的城市化的快速推进。

本届市委提出“东进西联南拓北抑”的城市化发展战略，后来在专家及相关地区干部群众的反对下修必为“东进本联南拓北优”。作为地处广州北部的b区来说，从“抑”到“优”实际上都是“抑”，只不过是文字表述上的不同而已，市政府不仅把大量财政资金投入到“进”、“拓”上，而且对社会资金也极尽其社会调控引导的能量，使大量资金大量向东部、南部倾斜；市一级的重大项目布局也当然落户这些区域，如大学城、南沙港、地铁线、新广州火车站等鱼贯而入，可却让b区“保护广州水资源”、“保护市肺”，你要发展得给我“优”着点。再者，市政府对全市的土地规划和项目审批大权的掌握却一点也不含糊，不管你b区远至离市区50公里的地方，小到建一间厕所，也要经市规划部门审批，区要求市先有包含全市范围的总体规划，让各区明确知道本区可发展空间和各地段使用性质，好依据进行作进一步的发展规划，可一直看不到这个结果，区一级等不及了，直接请规划院进行本区域的建设规划，可不管你下多大功夫，修改多少遍，结果最好的也只能是“原则同意”，距可操作性还不知要有多长的路？项目具体审批起来，没有一年时间是很难以拿下来的，任你多大的发展经济、改善环境、加快发展的劲，任你有多大的投融资能力，那也将在过程中慢慢耗尽。b区从地理位置上能沾上全市战略的光的恐怕只有“西联”这一条了，可地处全市西边的一片宝地却早被市政府全部征下，事过多年，开发主动权被牢牢掌握在市政府手里，一点进展都没有。

当然，在本届区委区政府的努力争取下，市政府慢慢意识到问题的存在，也都开始有些关注和政策上的调整，但能否变成城市化进程的实实在在的成果，还有待于抢抓机遇，统一思想，齐心协力，艰苦奋斗才能把我区的城市化推进到一个新的阶段。

三、加快b区城市化进程的思路与对策

农村城市化是一个农业土面积在不断减少、农业产值在GDP中的比重不断下降、农民不断转变为城市居民的过程，我们必须遵循城市化发展的规律，同时还要充分考虑关系到社会稳定和可持续发展的“三农”问题，采取综合措施，稳步推进。

1、全面理解城市化的科学内函，统一干部群众思想

一是全面理解城市化对地区发展的目的意义。要充分认识到农村城市化，是提高地区整体劳动生产率的需要，是拓展地区生产空间的需要，是增加农民收入的需要，是从根本上改善农民群众生活环境和生活水平的需要，是实现全区可持续发展的内在要求，而不是为了赶时髦，不是为了应付上级的要求和检查，更不是某一级班子的政绩工程和一时的心血来潮，而是有利于全区发展，有利于农民福祉，有利于a市构建都市圈建设的千秋大业。

二是要正确理解城市化的科学内函，不仅要理解城市化过程是一个建设形态发生变化和居民户口性质发生变化的过程，同时也是经济结构发生变化的过程，不仅要理解可以首先从主观形态上使农村向城市转变，更要理解到产业形式与城市化本质内容的相互促进和制约关系，不能简简单理解为只要把户口转变了，镇变街、村变居了就是城市化了，也不要以为只要经济发展了城市化也就自然到来了；要理解城市化不光是经济的概念，更主要的是人的现代化和地区文化的城市化、居民生活方式的多样化以及管理载体的复杂化。

三是要加强舆论宣传引导，统一全区干部群众的思想。要开展城市化问题的讨论和宣传，讨论b区有没有必要搞城市化，有没有必要加快城市化进程，尤其是通过讨论，广泛征求包括农民群众在内的全区人民关于如何搞好城市化建设，防止建设过程出现政策偏差和建设浪费，以及引起社会不稳定等新的社会问题的措施，集中民智，统一思想，完善办法，为加快城市化建设打下好的群众基础和坚实的社会基础。

2、解决历史遗留的体制问题，实现街道建制部分地区的真正城市化

一要对城中村的管理体制作进一步的深入改革探索，发挥原村、社两级集体经济在推动城市化过程中的积极作用。最近几年由镇村转变而成街居的部分，仍存在着原来村、社集体经济组织，而且还在这部分地区发挥着关键的作用。这种组织形态上的存在，一定程度上影响着城中村原居民群众的城市意识、开放意识和由此带来的一系列的文明行为，尤其是成为引起这部分地区不稳定的主要因素。因此，要对原村集体经济组织作真正意义上的公司化改革。第一步是作股分制的固化，斩断长期引起股民矛盾反复发作的尾巴，促进社会稳定；其次，采取行政和教育引导的方式，对其股分制章程进行有利于群众监管和普通公司化的改革。

二要引入城市文化，构建城市文明，慢慢使城中村脱胎换骨，旧貌换新颜。要的挥区街两级文化体育部门进一步在城市区域发挥文化娱乐体育方面的作用，倡导健康生活方式，燃点群众文化激情，贯输现代城市理念，并把现代社区管理理论引入社区的日常管理，架构完全不同于乡土社会的全新管理模式。

三要继续不遗余力地向市政府争取落实我区城市街道部分的城区政策待遇。没有政府的支持，城市化将推动就有的政策指引和方向，没有相应的民间经济积累的支持和适当的财政投入，城市化将失去起码的动力，在工业化和城市化经济发展到一定程度程度的时候，继续实行对农民的多取少予或严重偏向城市的二元管理政策，不仅不利于城市化的进程，而且还会引起新的社会不稳定。不管是从政策合理性的层面还是作为涉及“三农”问题反映的时机来说，区委、区政府应该可以组织人力系统地组织材料，下定决心向市委市政府请求解决我区长期以来受到不公平待遇的问题。

3、注意防止城市“贫民窟”在城乡结合部的形成

作为目前城市边缘化的b区外来人口集中，他们以打工为生，收入低微，是经济上的弱势群众，而城市原居民随着原有储备的下降及其新经济收入增长点的减少，这部分地区很容易变成一个穷人区。一是要严格把好规划和建设关，坚决杜绝各类违章建筑，确保城市区域的健康发展，从建设形态上兴利除弊，向高档化发展；二是兴建各种外来工公寓，提高外来工居住区的规范化，提高其文明程度，为实现这部分人的可持续发展创造条件；三是激活城中村的原居民劳动力。要通过固化“城中村”的股分制，逐步规划公司运作，和加强对城中村劳动力的职业培训，提高其劳动技能，把股民从原来不完善的机制、传统观念以及劳动技能的束缚中解放出来，实现资金流沉淀的同时激活、放飞有效劳动力。四是加大对大型医院、品牌学校的引入力度，利用a区得天独厚的山水自然资源，开拓精品楼盘，打造富人区，聚集社会精英。

4、坚定不移地推进农村工业化进程和工业园区化

先有工业化后有城市化，这是世界城市化进程的不二规律。工业化是发展中国家走向城市化的必然选择，其理论依据有五个方面的规律：一是配第—克拉克定律，即第三次产业的收益高于第二产业，工业收益高于农业，随着人均收入的提高，劳动力从第一产业转向第二产业，然后更多地流向第三产业，劳动力配置结构不断优化。二是因格尔定律，即随着收入水平的提高，人们用于食品（农业）的支出的比重将不断下降，工业的可持续发展空间比农业大得多；三是刘易斯的二元结构理论，即农业部门劳动生产率低于工来部门，将一部分劳动生产率低的劳动力转移，全社会的劳动生产率将得到提高；四是普雷维什辛格的贸易条件恶化论，即国际贸易中初级产品价格与工业口价格相比呈长期下降趋势；五是赫尔希曼的联系效应理论,即工业部门特别是资本品工业部门的联系效应比农业部门要大得多，工业比农业具有更大的带动效应。

然而，一般地发展工业，对城市化进程并没有成正比关系。改革开放以来，我区同全国一样，工业化进程比城市化进程快得多，原因就在于工业布局的分散，村村点火，处处冒烟，结果工业化上去了，城市化水平却没有得到多少提升。因此，我们在推进城市化进程中，要坚定不移地贯彻工业化方针，与此同时，实施工业园区化战略。理由很简单，至今没有那一个理论说明园区化比分散化有优势，也没有那一个专家学者提出工业不要走园区化道路能给社会带来更多好处，最近全国正在进行清理整顿开发区的工作，目的是为开发区创造更加健康顺畅的发展环境，但各地对治理整顿工作存在一刀切的倾向，张德江书记就实事求事地指出，在开发过程中一定要坚持依法征地，工业园区要搞，农民利益要保。

因此，我们在执行治理整顿的同时，要把握好工作的目的，只要我们不是搞无序竞争，不是搞农业用地浪费，不是搞不符合城市规划的建设开发，就要大胆地继续推进工业园区化开发，坚信这个路子的正确性和科学性。一是要加快政策认可的三个园区的建设。二是要始终坚持园区化发展的精神，继续完善原定其他园区的规划，按照原定方针及依法用地的前提下，继续推进其他原定工业区地块的的工业开发。

5、依法行政，切实保护农民的合法权益

一是要从保护农民利益的角度出发，合理征用农村集体土地。对征土地，要经过有关经济社全体社员或社员代表的同意，在价格及支付方式上，要确保农村集体得到合理的利益，要坚决防止个别村社干部以达到个人在承包相关工程等方面的目的而不顾民意及群众利益，将集体土私相授受或明显低于市场供求关系的价格随意转让集体土地；二是要加强区、镇两级政府对农村征地补偿款管理使用的监督，有条件的地方，要考虑让这部分征地款增值，避免受目前超低利率的影响而使农民收益不升反降的情况出现；三是要配套推进农民技能培训，帮助农劳动力及时转移到第

二、三产业，增强农民的自我造血机能；四是规划好农民住宅的城市化建设，适应农村城市化的发展格局，也让农民能够在农村城市化的进程中享受到其中带来生活福利等方面的好处。

6、重点解决城市社会福利配套设施，引导城市居民的外迁

城市化要加快发展，必须吸引农民进城，而要使农民进城，城镇必须提供一种优于农村的生活方式，一是要在城镇建立与城市一样的养老保险制度和失业保险制度，二是建立集镇中心学校优先提供学位给具有集镇城镇户口者或在集镇购房者，三是对愿意转移到第

二、三产业的农业劳动力优先提供转业培训的安排和资金支持。

7、建立科学的政绩评价考核体系

要在工作实践中建立科学的政绩观和全面的发展观，摒弃单纯用GDP作为衡量干部政绩标准的做法，在考核的内容上，除了传统的GDP衡量法外，还要看这个地区推进城市化的进展和质量；在考核的办法上，要实行上下结合，既搞上级对下级的专业考核，更要实行基层社区群众对基层政府机构的考核；在看待和使用干部上，要摒弃本地外地意识、去除居民农民情结，把干部是否具有城市化现代化意识，是否在推进城市化过程中统筹把握各类组织、统筹发展各类经济，统筹兼顾各方利益，统筹处理各种社会矛盾，作为干部综合素质的标准，形成有利于积极稳妥推进城市化进程的组织体系，以人为本，以城市化为标，全面带动b区现代化建设事业的勃兴。