对食品监管食品产业和食品安全的思考

[某市食品安全监管工作现状调查]--市辖3县1区1市，有173个乡（镇），2886个行政村，186个居委会，总面积6344平方公里，总人口453万人。2007年全市食品、饮料加工业总产值45.9亿元,粮食总产量185.8万吨，蔬菜产量116.9万吨...+阅读

对食品监管食品产业和食品安全的思考

2006年省局组织的食品调研报告评比中获二等奖

[找文章到☆()一站在手，写作无忧!]提要本

文从食品监管、食品产业和食品安全在经济发展中的相互矛盾出发，分析产生原因和三者之间的相互关系，把握关键控制点，提出加强食品安全监管的四条思考性建议。

按照___省食品药品监督管理局工作安排，我局对全市食品安全和监管现状进行了调研。在分析调研结果的基础上，我们认为理清食品监管、食品产业和食品安全三者的关系对开拓监管思路，促进产业发展和保障人民饮食安全具有重要参考价值。

一、食品监管、食品产业和食品安全的内在联系

本文所称食品监管是指行政部门对食品生产经营等活动的监督和检查，对应政府层面；食品产业是指食品的生产经营等经济活动，对应经济层面；食品安全是指公众消费食品没有危害，不受威胁，不出事故，对应消费层面。监管层通过对食品安全的监督管理达到消费安全的目的，同时影响着食品产业的发展流向和规模；食品产业的规范化程度等决定着食品安全，而食品安全反作用于食品监管的方式、方法和程度。三者间相互约束、相互影响、相互促进。

（一）食品监管与食品安全和食品产业是相互制约、对立统一的关系。食品监管是促进食品产业发展，提升食品安全的关键因素之一，监管层对食品产业和食品安全拥有监督权和检查权。食品监管在宏观上规范食品产业发展行为，督促其符合行政标准要求，保证产业的合法性和正规性；在微观上监管消费安全，保证人民群众饮食消费的多样性和健康性。食品产业和食品安全同时也作用于食品监管，为监管层提供决策依据，通过行政决策预见性、选择性和主观性特点服务食品产业发展规划和建立食品安全保障机制。食品产业规范化发展和食品安全保障度提高符合经济发展要求后，会按照市场经济规律自行调控。食品经济发展水平高，消费安全度高，则政府监管成分少；食品经济发展水平低，消费安全度低，则政府监管成分多，形成食品监管与食品产业和食品安全之间动态平衡的经济监管规律。

（二）食品产业与食品安全是相互促进、协调统一的关系。食品产业发展的目的是食品消费，食品产业规范化和现代化将保证食品质量，食品质量决定食品消费安全。因此，规范的食品产业行为将保证食品安全，食品安全的提高又刺激食品产业向更能满足食品消费的层次发展。食品产业与食品安全的和谐，最终形成食品产业与食品安全的良性循环。

二、目前食品监管、食品产业和食品安全存在的突出问题

通过调研，我们认为当前三者中主要存在食品监管体制不明确性，食品产业发展不先进性，食品安全状况不稳定性的矛盾。

（一）食品监管体制不明确性

现行食品监管职能的重复在国发〔2004〕23号文件中，并没有得到实际解决或解决效果不理想。国发〔2004〕23号文件仅从宏观上划分了食品监管职能，没有具体的实施方案，文件中提到的“几项重要措施”可操作性不强，导致现在依然是“群雄逐鹿”的监管模式。

食品监管体制的多头性，产生了“监管博弈”，出现群监群管、监而不管、不监而管、不监不管等现象。没有达到监管层运用计划、组织、领导、控制等管理职能解决社会矛盾的目的。因而产生监管模式与产业发展、安全保障间的不相适应。

食品监管体制上的不明确性导致监管矛盾，制约食品产业发展和影响食品消费安全。

（二）食品产业发展不先进性

据调查，我市食品生产经营企业约6200余家，其中大规模生产经营企业约20家，中等规模企业约180家，其余为小作坊、小食品店和小餐饮店。“三小”门店占到96.8，这其中还不包括无证无照的生产经营户。无证无照生产经营行为在城郊结合部，尤其是在农村较为突出，占到62.5。我市大中型生产经营企业主要以规模为主，缺乏产品核心竞争力和自主创新能力，在市场经济中抵抗风险能力较差。

现代食品产业的重点是生产行为，但在生产中主要存在：食品标准不统一或缺失，食品中有害物质残留量高，加工食品中使用劣质原料，超量使用食品添加剂，滥用化学添加物等问题，对如何走上科技含量高，工艺水平强，生产环境优，安全系数高，经济效益好的新型产业化道路提出了严峻条挑战。同时，生产经营者素质低，自律性差，在遇到政府监管部门出现监管漏洞或管理松弛时就会造假、售假，做出违法和扰乱市场秩序的行为。在农村和城乡结合部存在的大量小作坊、小食品店和小餐饮店是假冒伪劣、过期变质食品的主要生产地和倾销地。

食品产业发展的不先进性加重了食品监管负担，影响食品消费安全。

（三）食品安全现状不稳定性

主要表症为，消费者实际消费能力低于理论消费能力。在调研中，我们发现有能力购买相对安全食品的消费者仅占总消费群体的20。在购买食品时，城镇消费者多考虑食品质量，农村和边远山区消费者多考虑食品价格。生产经营企业在经过各种标准认证后，会把生产运行费用增加到产品成本中（是否真的增加了

产品成本，还需要进一步论证，这里按企业通常做法理解），形成生产经营合格食品与消费者购买力之间的矛盾。市场的需求导致不合格和不完全合格食品的大量存在。不合格食品对消费者的危害或潜在危害是非常严重的。所以，技术上的先进性与经济上的可行性的统一才是企业发展的内在规律。

食品安全现状的不稳定性也增加食品监管负担，阻碍食品产业发展。

三、对食品监管、食品产业和食品安全的协调思考

在逐渐规范的市场经济中，如何保持食品监管、食品产业和食品安全的动态平衡是一项长期而复杂的系统工程，通过初步探讨三者内在关系和存在问题，我们提出以下思考性建议。

（一）加强食品监管综合领导能力。在现行体制下，食品安全协调委员会代表政府管理食品安全工作，因此要加强食安委对食品安全工作的领导职能，做到认识到位、措施到位、责任到位、配合到位，形成监管合力。着重构建六项工作机制：一是以食安委及食安委办为平台的领导协调机制；二是以食品放心工程和食品安全专项整治为载体的综合监管机制；三是以层层签订食品安全目标管理责任书为保证的责任制和责任追究机制；四是以强化食品生产经营企业遵纪守法为核心的食品安全信用机制；五是以重大食品安全事故应急预案为依据的应急处理机制；六是以专项督查和重大节日检查为手段的联合执法机制。通过以上六项机制的建立，强化食安委行政效能，保证食品安全综合监督工作有效运行。

（二）加大对食品安全的评价力度。一是国家加大对各省食品放心工程实施情况的评价力度，省政府加大对各地市政府食品放心工程实施情况的评价力度，市政府加大对各县政府食品放心工程实施情况的评价力度。二是定期或不定期委托食品检验检测中介机构对各省市食品进行抽检，评价该地区食品实际安全情况。形成一层评价一层，层层落实责任，由上而下高度重视、认真落实的政府食品安全行政效能综合评价机制。

（三）政府调控产业发展导向。采取“扶头托腹去尾”的方式，具体是扶持大型食品生产经营企业，促使企业发展自主创新技术，创建名优品牌，增强对市场的主导权；鼓励中型食品生产经营企业，帮助企业提高生产经营行为能力，努力向大型企业方向发展；整合家庭小作坊、小食品店，这些小店往往生产经营的食品工艺简单、成分单一，但人民群众依据生活习惯会经常性消费，如豆腐、馒头等，简单的打击整治将会产生一系列的社会问题，容易引发社会矛盾，建议以聚集地划分，尽量实现规模化生产，形成特色产业生产区域和特色产业经营网点，对构建和谐社会将起到积极作用。

（四）食品安全宣传教育形式多样化。食品安全宣传教育工作重在持之以恒，是一项长期性工作。这里主要谈两方面，一是对潜在消费群体的宣传教育。我市武乡分局在全县中小学开设食品药品安全教育课程和大连市编制并免费发放《中小学生食品安全消费指导手册》，这两种方式都是很好的宣传模式，值得借鉴。二是结合暑期大学生“三下乡”活动，开展“食品安全万里行”、“食品安全宣传月”等宣传活动，深入城市社区和广大农村普及食品安全知识和法律法规，使人民群众增强食品安全维权意识和学会最基本消费食品优劣的鉴别方法。