强化提升人大代表履职能力分析对策

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人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的组成人员，肩负着代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的职权参与行使国家权力的重任。人大代表履职能力的强弱，不仅关系到人大代表整体作用的发挥，而且直接关系到人大及其常委会工作的成效和国家权力的行使。代表履职过程中存在着什么样的问题？出现这些问题的原因何在？相应对策又是什么？这是

摆在各级人大常委会面前的重要的现实问题，也是我们必须思考和面对的问题。

一、当前代表履职过程中存在的问题

（一）履职意识不到位。一些代表对代表职务的性质认识不到位，没有把“人大代表”作为一种职务来看待。有的代表仅仅把“人大代表”当作一种政治荣誉，视作是对自己所做出成绩的奖励，激动有余，责任感不强，以致对代表身份认识错位，对履行代表职责抱无所谓态度；有的代表缺乏为人民群众说话的愿望和热情，占着位置不履职，宁当“充数代表”；有的人一旦当选为人大代表，就感到和选民无关了，认为过后参加人大会议，纯粹是个人和组织的事，因而在许多情况下都是“抱着学习的态度”参加会议等等。

（二）代表履职能力不强。人大代表特别是基层代表的个人文化素质不高、参政议政能力和水平不够，是造成当前代表整体履职情况难如人意的主要原因之一。主要表现在以下三个方面：一是一些代表调查分析能力有所欠缺，只会从现象上看现象，从问题上看问题，不能很好地综合分析问题和作出理性的判断，难以把握住问题的本源；二是一些代表了解掌握的基层情况不少，但语言表达能力有所欠缺，审议发言时表达含糊不清，说不到点子上，使民意得不到有效的反映；三是一些代表能够在现实中发现问题，也能找到问题的症结所在，但缺乏足够的说服力和组织协调能力，难以促成有关部门落实解决。

（三）闭会期间代表履职主动性差。闭会期间的代表履职情况则更处于相对弱势的地位。目前，闭会期间代表履职基本处于被动状态，多数代表是在有组织的情形下，按人大常委会的要求进行的，代表个人很少主动履行职责。其实，就是有组织的代表活动也往往难以得到保证，有的代表只在“两会”期间“启用”代表身份，平时把代表工作视为额外负担，长时间不参加小组活动，从而导致有些代表小组因代表参与率低而无法有效地开展活动。而有的代表在视察过程中，对问题视而不见、充耳不闻，往往使视察流于形式，走过场。

（四）代表与选民联系脱节。目前在代表和选民之间，还没有形成一个完整系统的日常联系方式、联系规则。相当部分选民不知道代表自己的人大代表是谁，遇到问题不知道、不习惯于找代表。而代表平时也很少主动到选区联系选民，一些代表只是在选民要求反映问题的情况下，才安排时间进行联系；有一些代表，与选民关系比较疏远，被群众戏称为“挂名代表”。这些在客观上限制了人大代表的代表性的延展，制约了代表议政能力的提高。

二、人大代表履职情况欠佳的原因

（一）选举过程中没有把好“入口关”。目前我国人大代表选举是直接选举和间接选举并存，层次过多的间接选举，一定程度上削弱了选民的选举权和罢免权，使当选者不能够充分认识到他们的权力是来自基层的广大选民，履职懈怠的情况由此出现。

（二）代表结构不尽合理。现阶段代表构成中还存在一些不尽合理的地方，给代表履行职责和人大开展工作带来了不利的影响。一是按现行的推荐候选人办法，人大代表这一职务已经呈现出向“实权资源”、“资本资源”、“精英资源”集中的趋势，相对弱势阶层正渐渐淡出，失去了代表队伍应有的广泛性、代表性。二是兼职代表偏多。我国人民代表大会制度主要实行的是兼职代表制，代表多数由各级领导干部、各界知名人士以及行业先进人物兼职。主观上，他们履行代表职责与个人利益无关，故而造成代表履职的利益驱动机能严重缺陷，代表无法也不愿投入更多的时间、精力来履行代表职责。客观上，他们在社会各个领域从事其本职工作，往往付出了大量的时间和精力，有的代表还承担着繁重的工作任务，因而没有更多的时间、精力来执行代表职务。

（三）人大代表履职监督机制不健全。根据现有的对人大代表履职的监督机制，无法对人大代表候选人进行有效的监督，即无法从源头上进行监督。人大代表履职监督机制不健全的原因，首先是法律规定过于原则，缺乏与之配套的具体制度和程序。选举法虽然规定了直接选举的代表要受原选区选民的监督，但是没有规定由谁来组织监督。若把这个规定理解为选民自发组织监督，那么在实践中几乎不具有可操作性。同时，法律规定不明确也造成一个基本事实，即各选区或选举单位即使想监督由其选举产生的人大代表，也往往会出现各自标准不一的情况，这就使得选民或选举单位难以全面掌握自己选举的代表的履职情况，除个别代表履职严重不力的情况外，对大部分代表称职与否难以界定。由于代表与选民和选举单位之间缺乏双向沟通，选民对代表的履职情况不能够做到全面的了解，对代表的评议工作也就无法得到有效落实。

（四）人大代表履职保障机制存在缺失。在代表履职方面，缺乏保障机制，也没有专业机构为代表履职提供日常性服务。我国现有的人大代表履职保障机制之所以存在以上缺失之处，一是现阶段政府财政支出对于满足人大代表履职的财政需求来说仍不能完全到位，还不能以充足

的财政支持来保障代表履职；二是兼职代表的双重身份特征造成了代表的言论免责权得不到切实保障；三是没有形成保障代表履职的社会环境。

三、提高人大代表履职能力的对策

（一）严格筛选，优化结构。人大代表职责意识薄弱、个人素质不高，是限制代表作用发挥的重要因素之一。解决这一问题，要注重三个方面：一是严把“入口关”，从源头上保证人大代表有较高的素质。把好人大代表候选人的提名关，在推荐代表候选人时，更多地注重其社会活动能力和履职能力，看其是否有强烈的宪法意识和民主意识，切忌依成绩和贡献大小来衡量代表候选人的资格，变相地将人大代表的选举变成评先进、选劳模或搞平衡照顾。二是注意让部分忠于代表职责，热心代表工作，代表素质较高，议政能力较强的老代表继续留任。三是适当引入和完善竞争机制，给那些有政治热情并乐于维护公众利益的公民参选人大代表的渠道。通过组织提名、选民联合提名、个人自荐等，创造一种公开、公平、公正的竞选平台，让代表候选人发表竞选演讲，当场回答选民的询问，充分展示代表候选人的政治素质、文化素质、法律素质和参政议政能力。

（二）加强培训，提高能力。应把加强代表学习培训，提高代表素质作为搞好人大代表工作的一项重要工作来抓，使当选的人大代表认清自己的特殊身份，提高代表的民主法制意识和参政议政意识，在较短时间内适应人大工作环境，发挥好代表作用。组织代表学习履职相关的法律知识和人大工作相关业务知识，以及政治、法律、经济、科技等方面的综合知识，全面提高代表的理论素养。合理安排培训内容，多安排人大代表在履职中需要经常使用的具有操作性、技术性的培训内容，使人大代表更多了解人民代表大会议事规则、工作程序、听取审议各项工作报告和提出议案、建议、批评、意见的方法，提高代表履职的专业技能。

（三）标明身份，互动认知。在现有的政治体制下，即使是直选代表也缺乏大量与选民面对面接触沟通的机会，而不同代表所从事的职业不同，熟悉的领域就不同，就某些领域的问题发言的力度自然也不同，因此我们可以采取多种形式标明代表身份，建立起选民与代表之间的长效沟通机制，扩大代表收集民意的半径。如可以通过利用媒体开设代表专栏、公布代表网上邮箱、为代表建立个人网页，在一个相对集中的平台如人大网站主页上分门别类公布代表联系方式，在社区设立代表接待室，印发代表联系卡等形式，拓宽代表与选民沟通的渠道，从而避免选民反映问题时的茫然性与盲目性，降低靠代言解决问题的难度。同时，这也可在某种意义上形成由代表履职公开化带来的对代表的社会化监督，有助于代表增强履职责任感，树立代表品牌。

（四）量化监督，外力驱动。选举法规定“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督”，但毋庸讳言，过于原则性的规定，客观上也带来了操作性上的先天不足。如没有规定监督程序和处置手段等，导致选民和原选举单位即使要监督也无章法可循、无从下手。那么，如何从机制、体制、制度上使代表履职更有压力、有动力呢？可建立代表履职情况公示制。由基层代表小组或各级人大代表工作机构对代表履职情况进行登记，特别是对提出的议案、建议、批评、意见等进行量化，并通过多种在一定范围内有较大影响的公共媒体，向代表所在选区选民或选举单位公开代表的履职情况，使代表拥有向选民公示其代表工作业绩的渠道，既增强履职荣誉感和责任感，也便于及时得到人民的反馈和响应，从而将对代表的监督置于一个更为广泛、透明的环境中。