加强农业基础设施建设，发展现代农业

[我国农业结构调整的思考]我国农业结构调整的思考随着改革的深入和国民经济的快速发展，我国农业目前已进入了新的发展阶段，面临着诸多新矛盾、新问题，其中突出的问题之一就是农产品不适应市场的结构性...+阅读

《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》已经公开发布，这是２００４年以来连续第４份指导＂三农＂工作的中央一号文件．这份一号文件明确提出“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求”。围绕这一“首要任务”党中央、国务院作出具体部署，其中一项重要内容就是要

加强农业基础设施建设。关于农业基础设施建设的问题在前几份一号文件中也有所强调。通过几年的努力，我国农业基础设施状况有所改善，但正如文件指出的那样“农业基础设施依然薄弱”。现在中央从发展现代农业的高度再次强调加快农业基础设施建设，是有着很强的针对性和现实意义的。笔者及3位同事于２００６年９月至１１月曾到我省巢湖、宿州、马鞍山、宣城等地农村就基础设施建设问题开展调查研究，既欣喜地看到了我省农村基础设施建设取得很大的成就，但也看到这方面仍存在很多问题与困难。现将调查中的所见所闻与自己的思考整理成此文，以期与关注“三农”问题的同志交流，并希望得到有关领导的重视。

一、取得的成绩及经验总结

2006年是社会主义新农村建设的开局之年，我们在淮北平原、江淮丘陵、皖南山区调研考察，处处感受到新局面、新气象。各个市、县、乡镇都在宣传贯彻中央有关方针政策、制定规划、建立相关组织、确立示范村镇，修路建桥、开渠挖河、整治环境等具体的工程项目正在开展。在与干部、群众的交谈中了解到各地在基础设施建设方面都有许多好的做法、好的经验，并且都取得了一定的成绩。具体有以下方面：

1、兴修水利，提高了抗御自然灾害的能力。水利是农业的命脉，也是农村基础设施的大项目。各级政府均对水利设施建设予以高度的重视。宿州市近几年来通过整治境内的浍子河等河流以及开渠、打井等办法，使324万余亩耕地得到旱涝保收，还有165万亩做到节水灌溉，分别占总耕地面积750 万亩的44％和22％。马鞍山市位于长江边，境内有两湖九河，容易受洪涝灾害。为了抗御洪涝灾害，该市近几年共投入各类资金10余亿，实施完成了一批重点防涝除涝工程，如加固长江堤防，使江堤基本达到安全防御1954年型洪水的能力，内河堤防加固后也已达到防御10年一遇暴雨标准。全市74万亩耕地，其中有效灌溉面积72万亩，旱涝保收面积66.8万亩。宣城市下辖的五县一区一市大部处于皖南山区，在暴雨季节容易发生山洪导致破圩受灾。该市近几年在宁国山区修建了港口湾水库、整治了境内的水阳江并建设了诸如涵闸沟渠等一系列设施，大大减轻了暴雨山洪带来的灾害。

2、兴建饮水安全工程，造福于民。水源性缺水和水质性缺水导致部分地区农民饮水难的问题已引起中央领导的关注。我省部分农村地区也存在饮水难的问题，现正在着手解决。宿州市2006年计划投资1670万元兴建农村饮水安全工程47处，解决农村4.7万人饮水氟超标问题，解决全市18个乡镇24个行政村中49个自然村村民用水安全问题。现已解决260万人的饮水安全问题。宣城市将山区饮水砷含量超标问题作为治理的重点，同时在圩区兴建自来水厂，已投资1100万元，大大缓解了农民饮水难的问题。巢湖市庐江县也已着手在农村建造自来水厂，按照谁投资谁受益的原则，鼓励民间资本投入。目前主要集镇已通了自来水，但大部分行政村和自然村尚未用上。马鞍山市近几年非常重视农村饮水安全问题，市级财政投入资金5000多万元、市场化运作筹集资金2.12亿元，共新建水厂7座、改扩建水厂16座、打井114眼，基本上解决了农村饮水不安全或存在安全隐患的问题。

3、积极实施“村村通”工程，为新农村建设打基础。“要想富、先通路”的道理已广为所知。过去农村大部分地区没有公路，有的只是简易的土路，晴天扬灰雨天泥泞，给农民的出行和农产品的外运带来很大困难。自2005年国家交通部提出在全国农村实施“村村通”工程，我省积极响应，省政府及时出台了每公里农村公路补贴10万元等相关政策。此举大受农民欢迎。在省给资金不足的情况下，市、县、乡镇以及行政村都在积极想办法多方筹措资金修路。宿州市计划在2006年修建农村道路1160公里，由交通部门牵头负责实施。9月份本人去调研时，已完成招标项目211个，计396.6公里，开工建设项目105个266.8公里，完工35个项目86.8公里。马鞍山市由于经济实力较强，早在“十五”期间就已完成县乡公路建设投资56300万元，到2005年底新建改建县乡道路1544公里，所有乡镇均通沥青或水泥路，所有行政村均通沙石以上道路，其中约一半行政村通沥青或水泥路。经济条件较为困难的宣城市和巢湖市的庐江县也在开始实施“村村通”工程。庐江县城关镇已修建一条8.4公里长的水泥等级公路。笔者还在庐江县泥河镇竹园村（该村为庐江县“新农村建设示范村”）看到村党支部书记正在带领村民修路。老书记很有信心地告诉我们：上面给一点，自己筹一点，力争在三年内铺设村级水泥路4.2公里，村组沙石道路8.9公里，彻底解决行路难的问题。

4、发展清洁能源，整治脏乱差的环境。农村历来是家禽家畜散养，做饭生火用柴草。这就必然导致环境的脏乱差，还会破坏山林绿化和生态环境。自从中央提出“要加快农村能源建设步伐，在适宜地区积

极推广沼气、秸杆汽化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术”的号召后，我省积极响。近几年大幅度增加农村沼气建设投资规模，每户修建一个沼气池政府给补贴800元。宿州市已有2万农户用上了沼气，准备再发展1万户。宣城市已有3万余户用上沼气，准备再发展1500户。马鞍山市不仅推广了沼气，还兴建了秸杆气化试点工程三处，有300多户受益。沼气池建设可带动农村改圈、改厕、改厨，有利农村环境的整治。废渣、废液可作肥料和饲料，节约种养业的成本。因此，很受农民欢迎。我们在庐江县城关镇一个农业社区看到几乎家家户户都用上了沼气。有一个养殖大户建了一个特大的沼气池，用猪粪作原料发气，气可煮猪食、照明，再用沼渣喂鱼。每年可节约成本数万元。

5、电网改造及信息化建设也均取得明显成效。我省自1999年启动至2003年结束的农村大面积电网改造工程，优化了农村电网结构，特别是实现城乡同网同价，给农业生产农民生活带来了好处，也基本满足了需要，深受好评。电话电视基本普及，只是有线电视及网络建设尚未普及，一般只在较大的建制镇才有。

总之，在调查考察中我们看到并深深感受到我省近几年来农村基础设施有了很大的进步。总结经验，我们认为这与各级党委与政府的重视是分不开的，与广大农民群众的积极参与也是密切相关的。但各地发展不平衡，有的地方发展得又快又好；有的地方发展得则比较慢而且还存在不少问题。这与一个地方的经济实力有关，与干部的素质和积极性的高低也有关系。在我们调查的四个市八个区县中，马鞍山市由于经济实力较强，是我省的工业重镇，全市125万人口，其中农业人口65万，而地区生产总值超过400亿，市级财政达到72亿元。这样，就能做到“以工促农、以城带乡”。因此，该市农村基础设施建设步伐较快、成绩较显著。宿州市604万人口，85％以上为农业人口，是个典型的农业大市。2005年地区生产总值为313亿元，市级财政收入仅为13.4亿元，基本上属吃饭财政。因此，在农业基础设施建设上显得力不从心。宣城市和巢湖市人口分别是

>275万和453万，比宿州市规模略小，但工业基础薄弱，以农业为主，因此在农业基础设施建设上也是欠帐较多。尽管经济基础较差，但由于人的主观能动性得到充分发挥，因此在某些方面也仍然可以做出成绩。如宿州市泗县一个乡严重干旱缺水，2004年连群众饮水都发生了困难，地方政府投资10万元用来打井，但却不见水，群众意见很大。市水利局专家型副局长苏亚闻讯后亲自赶赴现场指导打井，又到省水利厅要来20多万元资金，终于帮助当地打出一口深水井，解决了几千人的饮水问题，受到群众的赞誉。

二、存在的问题及原因分析

在调查考察中，我们发现尽管近年各地在农业基础设施建设方面作出很大的努力，取得了明显成效，但存在的问题和困难仍然很多。

1、水利基础设施老化陈旧配套设施不全，不能有效保证粮食稳产高产。已修建的灌排工程大多修建于上世纪五六十年代，受当时经济和技术条件限制，一些灌排工程标准低，配套不全，经过几十年运行，存在工程存在老化严重、效益衰减等问题。如宿州市83座水库就有56座存在病险，堤坝渗漏、涵闸损坏严重，需要除险加固。正因为水利基础设施陈旧老化，不能充分发挥作用，一有大的自然灾害便会使农作物大幅度减产。如2003年我省淮河、滁河流域发生特大洪涝灾害和部分地区持续高温干旱，使粮食产量大幅回落。全年粮食总产量2214.8万吨，比上年减产550.2万吨，下降19.9％。

2、沟渠塘坝淤塞严重，存在水多水少的问题。各地对大型水利设施建设都比较重视，但对中小型水利设施建设则有所忽略，特别是家庭联产承包经营后，集体经济力量削弱，集体的组织能力下降。因此，许多地方的支流、沟渠、池塘多年得不到疏通加固，淤塞严重，容积减少，调蓄能力降低，连续几天下雨就显得水多，产生内涝；十来天不下雨又会缺水，产生干旱。这样一来，农民不得不经常在田间排灌，既加大了生产成本，也不利稳产高产。

3、水质下降和土壤污染严重，影响了饮水和食品安全。由于长期大量使用有害农药和化肥以及水乡无节制地发展水产养殖投放人工饲料，使得许多地方的水质下降、土壤板结并受到严重污染，以至谷物和水产品内残存农药超标严重。这就带来饮水和食品安全问题。我们在调查期间，就听到农技干部反映某乡曾因饮水不洁而发生大范围的肠道疾病，以至一度农民家家户户不得不喝纯净水。

4、沼气推广进程缓慢，不能满足需要。尽管每个市县都在发展沼气等清洁能源，但大都处在起步阶段，一个市有一两万口沼气池似乎很多，但与几百万人口、几十万农户相比则显得微不足道，远远不能满足需要。大部分农户仍然在使用传统的柴草灶或使用价格昂贵的液化气。究其原因，一是地方政府拿不出更多的钱补贴农户；二是目前技术尚未完全过关，缺少有效技术指导；三是宣传发动不到位，农民对使用沼气的意义认识不足。

5、农村道路建设资金严重不足，难以实现计划目标。2006年中央一号文件提出的农村道路建设目标是：到“十一五”末基本实现全国所有乡镇通油（水泥）路，东、中部地区所有具备条件的建制村通油（水泥）路，西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。尽管各市县以及乡镇都在积极实施“村村通”工程，但由于资金严重短缺，除像马鞍山市这样经济比较发达的地区外，大部分地区恐难实现中央提出的修路目标。据基层干部反映，按照规定的质量标准修一公里公路，在淮北平原地区最少也得需要15万元，在丘陵和山区则需要18万元，而在河网密布的圩区水乡则需要25万元以上。现在省级财政每公里只补贴10万元，差额部分要市、县、乡镇三级政府及行政村予以解决。可是大部分市县是“吃饭财政”拿不出钱，乡镇和行政村大多负债累累更拿不出钱。因此，许多地方的“村村通”规划只能停留在纸上，难以付诸实施。勉强上马的项目也是难以达标，如规定路面是4.5米，只能是3.5米，水泥厚度也不够，工程质量难保证。

6、文化卫生以及市场建设等公共服务性基础设施项目基本上未列入议事日程。我们在宿州市灵璧县渔沟镇调研时，该镇文化站站长向我们抱怨说：除了一个人几乎什么都没有。该镇纸坊村大棚蔬菜搞得好，这里的黄瓜品质好产量高远近闻名，村上想建一个黄瓜交易市场，但苦于资金不足迟迟无法建成。渔沟镇是著名的灵璧石产地，还是有一定经济实力的。渔钩镇尚且如此，其他地方也就可想而知了。

基础设施建设中存在的问题与困难还有一些，如农田基本建设（中低产田改造、修机耕路、平整土地等）几乎还停留在上世纪六七十年代的水平。农村水利设施和道路均存在重建轻管的问题，从而大大影响了工程的使用寿命。在有的地方还存在挪用、贪污专项资金的问题。如将上级拨给的用来修建农村道路和水利工程的资金转用到城市建广场修道路。少数承包商与腐败官员勾结玩弄伎俩套取高额建设资金后却不把全部资金用到工程上，而是将部分资金瓜分掉，因而使工程质量不能得到保证，甚至成为豆腐渣工程。这虽然是个别现象，但也值得警惕。

问题与困难产生的原因，有的已作了具体分析。最根本的原因有三条：

一是长期存在的城乡二元经济体制导致对农村基础设施投入严重不足，历史欠帐太多。这一点是众所周知的，无需作过多的分析。

二是近二十多年推行的市带县这一新的行政架构带来的问题。作为中央及省推行市带县的初衷，是要发挥中心城市的辐射和带动县乡农业发展的功能，但由于我省的许多城市本身经济实力不强，大部分是由县城或专署所在地升格而来的。由这样的新建小市来带三四个乃至六七个县，如同小马拉大车是难以胜任的。而市的领导者为了使新建的城市有一定的模样，必然要将主要精力和财力用到城市建设上，甚至不惜以牺牲农村为代价，将有限的农业基础设施资金用于城市建设。这也就是近二十多年来城市发展较快而农村发展缓慢的原因所在。

三是家庭联产承包经营体制带来的负面影响。首先应当承认这一体制在它的初期阶段大大调动了农民的积极性，对解放农村生产力起到了重要作用，功不可没。但任何事物都具有两面性，这一体制在调动农民和农户积极性的同时却削弱了集体的经济力量和组织能力，以至具有鲜明公共产品性质的农村基础设施不能得到及时有效的供给和维护。

三、进一步搞好农村基础设施建设的对策建议

如何搞好农村基础设施建设，在中央2004年以来连续下发的四个一号文件中均有明确的部署，国家发改委在2006年第2325号文件（《关于加强农村基础设施建设扎实推进社会主义新农村建设的意见》）也提出了具体的实施意见。应该说大政方针是明确的，主要内容及措施也是清楚的。这里，笔者仅根据在调查考察中发现的问题和困难以及基层干部群众的要求和愿望，就我省进一步搞好农村基础设施建设提出以下对策建议：

1、充分认识农村基础设施建设的重要性，并将之摆到应有的位置。基础设施，顾名思意就是基础性的长期发挥作用的设施。它如同运动员的基本功。一个运动员基本功不练好，绝对不可能成为优秀运动员，更不可能取得优异成绩。同样道理，农业生产方面的基础设施不建好，就谈不上“生产发展”，更谈不上发展“现代农业”。农村其他基础设施不建好，也就谈不上全面建设社会主义新农村。各级领导干部应当像重视城市的基础设施那样来重视农村的基础设施，像抓开发区的“三通一平”建设那样来抓农村的水利、道路等基础设施建设。2007年中央一号文件指出“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务”。没有配套齐全的良好的基础设施是不可能发展现代农业的。因此，要改变目前存在的社会主义新农村建设就是盖新房建新村的片面认识，必须把农业基础设施建设放到优先考虑的位置。

2、明确农村基础设施公共产品的性质，加大政府投入。农村基础设施大部分具有非竞争性和非排他性，属于完全公共产品或半公共产品。根据经济学的基本原理，公共产品应当主要由政府提供。现在城市的公共产品基本上是由政府提供的。那么，作为具有公共产品性质的农村基础设施也应当由政府提供。现在强调城乡统筹发展，我们的省市级领导干部应当改变过去“重城轻乡”的观念和做法，真正按中央2007年一号文件的要求去做，即“各级政府要切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，国家财政新增教育、卫生、文化事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让收入用于农村的比重。”加大政府对农村基础设施的投入不能停留在文件上，而要落实到具体项目上。如当前基层反映最强烈的是每公里公路补助10万元远远不够的问题，应当得到解决。我们建议每公里由省财政再增加5万元，不足部分由市、县和乡镇筹集。这样，必将大大加快农村道路建设。

3、建立多元化的投入体制，多方筹措资金。我们国家近20多年经济实力大为增强，但毕竟还是发展中国家，需要投入的地方很多，农村基础设施建设不可能完全由国家包下来。这就需要建立多元化的投入体制，多方筹集资金。我们在调查中发现有的地方已经在这方面作出了很好的探索。如庐江县有一个行政村修路资金不足，村干部组织群众通过“一事一议”拿一点，动员“大户”及在外地工作的人捐一点，再请县城帮扶单位帮一点，基本上解决了一期工程所需的资金。马鞍山市在发展农村自来水事业时引入市场机制，鼓励民间资本投入，政府财政给予工程造价30％的补贴，特许经营30年。这样就大大促进了该市农村自来水事业的发展。此外，像一些小型的水利设施如机井、排灌站、当家塘可通过承包、租赁、拍卖、转让等形式进行产权制度改革，调动民间资本来参与建设与管理。目前基层干部反映比较多的一个问题是种粮补贴，每亩十多元，每户也就是五六十元，对一个家庭来说意义不大。而且统计发放很麻烦。如果将这一项补贴集中用于基础设施建设还能解决一些大问题。这个意见是值得考虑的。

4、制定规划，分类指导、分步实施。农村基础设施涉及面广，建设周期长。各地应在调查研究摸清情况明确需求的基础上制定规划，再分类指导、分步实施。经研究，我们认为农村基础设施从性质上可分为生产类、生活类、文教卫生类、服务类四种。生产类如水利设施；生活类如沼气、自来水；文教卫生类如学校、医院、文化站；服务类如交易市场、测土配方等。农村基础设施还可从层面上划分为核心层和拓展层。所谓核心层是指必不可少的最基本的基础设施，如水利工程和乡村公路；拓展层如林业、水产业、农村消防等所需要的相关设施。各地农村的情况不一样，有的农村基础较好、经济发达、实力较强、机械化现代化水平较高，可称为发达地区；有的农村基础较差、经济落后，基本上还是传统的生产方式，可称为欠发达地区或落后地区。发达地区农村的基础设施建设可全面铺开，而且可以由核心层向拓展层延伸。欠发达地区或落后地区农村的基础设施建设则应循序渐进，先着重搞好与生产生活最密切相关的核心层基础设施的建设，然后再向其他方面拓展延伸。各级政府应对不同地区分类指导，在资金投向上则应更多地向欠发达地区或落后地区农村倾斜。

5、加强技术指导与服务，提高基础设施的质量和技术等级。在我们的调查中发现由于缺乏技术指导与服务，许多地方的沼气建设进展缓慢或质量不过关，影响了农村沼气的普及。许多乡村道路建设也由于得不到技术指导，基本上是土法上马，路面窄、质量差，不能满足需要而且不长时间可能就要返工，造成人力物力财力的浪费。因此，在农村基础设施建设中，必须加强技术指导与服务，以提高基础设施的质量和技术等级。在这方面应当充分调动专业技术人员的积极性，组织他们到农村去开展义务性指导或有偿服务。在现有技术人员力量不足的情况下，可动员组织相关专业的大学生去农村服务，也可就地培养农民中的能工巧匠成为专业技术人员，以弥补农村技术人才的不足。

6、加强管理与维护，确保基础设施长期发挥功能。重建轻管、重建轻养使得农村基础设施使用年限缩短，不能长期发挥功能。这种状况必须改变。一定要扭转重建设轻养护的思想，树立起正确的政绩观和科学发展观，在加快农村基础设施建设的同时，认真研究农村基础设施建设的管理与维护。要做到分级管理、各负其责。如省道由省交通部门负责，县道由县交通部门负责，乡村道路分别由乡镇政府和行政村负责。管理维护要做到有制度、有人员、有经费、有检查、有赏罚。有些小型的基础设施可通过承包、拍卖、转让等形式交给企业或个人去经营管理，但要确保其公益性功能的发挥。

7、加强专项资金管理与监督，切实保证资金落实到位。农业问题专家李昌平在《当前影响新农村建设的五个问题》一文中指出其中一个严重问题就是中央财政给农村的资金在转移支付过程中存在着“雁过拔毛”（挤占、挪用、截留）的现象，在使用过程中存在着“官商合谋招标”的暗箱操作行为，结果是专项资金到该用的时候，已经是“钱到田头干”了。我们在调查时对此类问题也有所耳闻。因此，必须加强专项资金管理与监督。要提高专项资金使用的公开透明度。有的要在媒体上公布资金的额度和使用去向，以接受社会的监督。监督、审计部门要加强监管，切实保证资金落实到位并做到使用合理。

8、充分调动农民积极性，广泛动员社会力量，共同参与农村基础设施建设。农民是社会主义新农村建设的主体，农村基础设施建设离不开农民的参与。现在农户分散经营，许多青壮年农民外出打工，留守农村的多为老人、妇女和儿童，而且留下的人存在“等、靠、要”的思想。这种状况对新农村建设包括农村基础设施建设颇为不利。但有外出打工人员的农户大多数土地并没有放弃。既然有土地在经营，就必然需要水利工程为其服务。那么，根据“谁受益谁负责”的原则，每一个农户都应承担相应的义务。大中型基础设施作为完全公共产品可由国家或地方政府负责供给，小型的基础设施则属于半公共产品如自然村之间的道路、灌溉渠的支流、当家塘等可发动农民自己筹资筹劳建设与维护。当然，要调动农民的积极性，还必须让农民有知情权、参与权、管理权、监督权，切实保障农民的权益。在广泛动员社会力量方面，要落实好“以工促农、以城带乡”的方针，可以学习韩国的一些好的做法，动员和鼓励效益好的企业到农村对口帮扶，如帮助修一段路、架一座桥、打一口井、盖一所学校等等。

加强加快农村和农业基础设施建设可以改善农村发展环境、为农民增加收入创造条件、提高现代农业的设施装备水平，也是扩大内需、消化工业部门一些过剩生产能力的重要途径。我省已经在这方面取得了巨大成绩，尽管还存在不少问题和困难，但只要我们群策群力、认真对待、千方百计，就一定能克服这些问题和困难，将我省农村基础设施提高到一个新水平，进而促进现代农业的发展，保证社会主义新农村建设目标的实现。