关于我县国土资源管理工作有关情况的调研报告

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实践科学发展观集约利用国土资源——关于我县国土资源管理工作有关情况的调研报告上饶县国土资源局黄式卿按照县委的统一部署，本人就“学习实践科学发展观”活动对我县国土资源管理工作有关情况进行了调研。现将调研情况汇报如下：随着我县工业化和城镇化步伐的不断加快，资源的非均衡分布和刚性供给的宏观经济

调控政策，使社会经济发展对土地资源和矿产资源的供给诉求矛盾日益凸显。针对资源供需矛盾和经济发展方式转型的紧迫性，我县积极应对宏观调控新政，紧紧围绕“保护国土资源、保障科学发展”这一中心目标，认真贯彻落实十七大精神和科学发展观，一方面，在创新管理方式的基础上，逐步引导资源利用由粗放型向集约型转变；另一方面，在挖潜资源存量的基础上，逐步引导由资源供给服从需求向资源供给引导需求转变。通过近年来的不懈努力，我县已经把国土资源节约集约利用，作为保障可持续发展的紧要任务来抓，并取得较为明显的成效。

一、基本情况

（一）统一认识，严格执行政策措施加强土地节约集约利用，是严格土地管理的重要环节，更是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会的紧迫任务。我县经过认真反思和分析，在转变资源利用方式、大力倡导节约集约利用上已经形成共识，深刻认识到如果继续按照陈旧的发展观念和模式来搞建设，土地后备资源将根本无法保障“十一五”规划经济指标的实现。为此，必须严格贯彻执行宏观调控政策，才能促进经济又好又快发展。

1、强化土地利用规划、计划管理，促进土地节约集约利用。一是在用地审批中严格土地规划、计划审查，充分发挥规划、计划对建设用地的引导和调控作用。从供给数量、结构、供地方式、供给主体、供给时机等方面严格把握，引导产业合理布局和协调发展；二是妥善处理保障与调控的关系，在规划、计划盘子内优先保障国家、省、市、县重点建设项目、高新技术项目和城乡公共事业用地；三是通过建设项目用地预审制度，严把规划、计划的落实关。主动与有关部门协调配合，在建设项目预审时，从规划用途、用地规模、供地政策、产业政策等方面严格把关。土地的规划、计划管理在经济运行中发挥了积极作用，引导和推动工业项目向园区集中，促进了土地利用结构的优化，提高了土地利用效率。

2、严格土地供应政策，提升土地节约集约利用水平。依据省里规定，结合县情，我县制定了工业项目进入标准、建设用地节约集约利用标准和农村居民点规划建设用地标准。这些标准的实施，对建设用地节约集约利用起到积极的推进作用，提高了土地利用强度。

3、发挥市场机制作用，提高土地资源配置效率。通过全面落实经营性用地和工业用地公开出让制度，以市场运作方式推进土地节约集约合理利用，充分发挥土地价格杠杆作用，促进了经济增长方式的转变。

4、查清城镇存量土地，充分挖掘土地集约利用潜力。为贯彻宏观调控的政策措施，我县积极应对土地管理工作面临的新形势，在查清存量建设用地基础上，认真做好存量土地利用这篇文章。针对存量土地开发潜力大的特点，采取各种有效措施，积极盘活存量建设用地，充分发挥每块土地的利用效益，实现土地集约利用。

5、加强建设用地批后监管。实行建设用地全程跟踪管理，进一步落实用地审批、开工检查、竣工验收的管理制度，确保项目用地及时利用，防止土地闲置现象的发生。对长期未开工建设的闲置土地依法予以收回。

6、全面推行矿产资源有偿使用，提高规模化、集约化利用水平。在规范矿业权市场秩序的基础上，按照“公开、公平、公正”的原则，全面推行矿业权市场化运作，新出让采矿权全部实行有偿使用制度。严格按照禁采区内坚决禁止、限采区严格限制、可采区科学规划的原则，调整矿业开发布局，推进资源整合。

（二）大胆实践，积极探索新途径盘活存量土地，是土地节约集约利用的切入点。针对当前的突出问题和矛盾，按照国家和省的有关规定，结合实际，我县积极探索新途径、新办法，归纳起来就是“管住总量、控制增量、盘活存量、处置闲量”。

1、空间盘活方式，实现“向上发展”。倡导厂房向高空发展，严格限制单层厂房，鼓励建造多层、高层厂房。通过增加容积率，有效提高土地利用率。

2、收回盘活方式，实现“移花接木”。对企业建设资金发生困难、投资能力差，仅停留在签约阶段的项目，引导其合作嫁接或解除入园协议，结清退还先期费用，自行退出用地，重新出让给新的项目使用。

3、挂钩盘活方式，实现“以小换大”。在大力推进“三集中”的过程中，与工业化和城镇化相伴生的传统村庄建设用地，就成为潜力最大的土地后备资源。我县主动调整思路，抛弃无地可垦的旧观念，充分挖掘村庄存量土地的利用潜力。一是加大了废旧村庄复垦整理力度，提升了耕地占补平衡的能力。二是积极实施增减挂钩，集中使用挂钩周转指标，既保证了耕地占补平衡，又保障了园区和农民安置区的用地需求，为长远集聚用地赢得了主动。

（三）创新实践，加快构建新机制要做到布局集中、产业集聚、用地集约，不仅要统一思想认识，明确方法途径，而且还要有配套的政策支持，充分调动各方的积极性，从而以节约集约利用促进科学发展。我县就创新实践了一些符合县情的政策措施：

1、建立激励机制，切实转变土地利用方式。一是探索新型工业化集约用地思路，实行标准厂房建设的鼓励政策。二

是制定园区开发的推进政策。各镇(街道、乡)在园区的招引项目投产后形成的财政收入地方留成部分，全额留给招引镇(街道、乡)。三是推行集中安置区建设的引导政策。限制城区和工业园区拆迁户单独住宅用地，实行集中自建模式安置。

2、建立约束机制，从严控制用地需求规模。我县建立了相关职能部门参加的工业用地准入会办机制，严把准入关。一是由发改委、经贸委严把项目预评估关，按项目产业政策、环境评估、投资强度、规划等要求，严格控制限制性产业项目，对不达标项目坚决拒之门外。二是由工商、财政部门严把注册资本到位关，要求投资企业均注册资本实际到账，并出具作为供地必备的相关证明，防止投资虚报强度、虚假出资。三是由国土部门严把供地关，按照用地定额标准，对投资强度达不到的项目，核减用地规模或停止供地；鼓励利用乡镇工业园存量土地建标准厂房，严把土地集约利用关。

3、建立市场机制，不断优化土地资源配置。经营性项目用地市场化程度较高，其用地相对比较集约。经过多年的实践，我县已形成规范的经营性土地储备、招拍挂的操作流程。在此基础上，又加快了工业用地招拍挂供地步伐。通过地价杠杆作用，逐步提高了工业用地门坎，有利于招引优质项目入驻。

4、建立监管机制，落实建设用地全程跟踪。在认真执行闲置土地处置政策规定的基础上，落实预防建设用地闲置的业务措施。一是在放线交地后，重点监管建设项目是否改变用途，布局、建筑系数是否符合集约使用的要求，发现问题及时制止并限期纠正；二是建立项目竣工联合验收制度，会同规划、建设等部门，集中检查批文执行情况，促进已批土地的集约高效利用。

二、当前存在的问题土地的粗放利用，是当前国土资源开发利用中存在的主要问题之一，也是各种社会经济因素共同作用的结果。多年来，我县不同程度地解决了造成土地粗放利用的不少问题，但仍然存在不利于土地节约集约利用的问题。

(一)各项规划相互衔接不够。根据土地利用总体规划的性质与作用，它应具有综合性、控制性和权威性，其他各类规划应与其协调配套。但现实的各类规划如交通、水利、城市、旅游等规划，缺乏与土地利用总体规划的衔接与协调。在调整范围等方面互不统一，很大程度上影响、制约了土地利用总体规划的全面实施。特别是城市规划的编制，本应在优化城市功能，提高城市质量上下功夫，但多数在修编中重点放在扩大城市规模，大幅度增加建设用地上来，相应造成土地规划跟着城市规划走的现象。尤其是根据城镇规划发生变化提出修改土地规划，在一定程度上造成了土地管理工作的被动。

(二)现行土地管理体制与行政管理体制尚有脱节。随着体制改革的深化，原有基本建设程序已被打破，土地审批权虽然上收到国家和省两级，但供地权、登记发证权等都集中在市、县政府，当国家宏观调控政策与地方经济发展、引进项目出现矛盾时，由于招商引资对地方经济的发展举足轻重，建设项目是地方财政、gdp、税收的重要来源，政府必然会给予相应的优惠政策、扶持政策，而国土部门难以参加到项目用地决策过程，供地压力非常大。

(三) 落实行业用地控制标准还不到位。省、市颁布的工业项目建设用地控制指标中的投资强度要求，在供地时对谎报、虚报投资的，还缺少明确的审核办法，难以把关控制。用地规模控制标准的落实，需要多部门协同配合，否则在实施过程中难以到位。如城市规划人均用地指标，虽然国家有了明确标准规定，但在部门文件和具体管理过程中，规划、建设和国土部门意见常有分歧，给用地管理造成漏洞。

(四)农村集体建设用地流转缺乏法律和制度保障。集体土地流转属于物权保护范畴，当前仅靠指导性的政策来推动，在实践中经常遇到现行法律障碍，被流转的集体建设用地，在经济活动中的各项权能受到法律制约。尤其是农民的自发性流转，亟待规范性的流转程序和办法来切实规范。

三、几点建议

（一）进一步完善批后监管办法。企业对土地的投资强度有很大的不确定性，目前国土部门对企业投资强度主要依据项目可行性研究阶段发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后工程设计、建设时实际的投资规模往往有变数，国土部门就无法掌握，而且闲置土地认定，建筑密度、投资强度如何认定，由谁认定等尚无详细的评价办法。建议引入中介机构，对项目投资资金落实情况给予跟踪评价，评价结果作为国土部门监管的依据。

（二）强化土地利用总体规划管控作用。在一定区域范围内，土地利用总体规划应该高于其他规划。现行土地利用总体规划是以耕地保护为价值取向的，在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划应体现落实严格的耕地保护制度和对规划建设用地特别是县城建设用地严格控制的目的。一旦土地利用总体规划形成，除特殊情况外，不允许擅自改变。

（三）增强镇（街道、乡）、村集约利用土地的责任意识。保护国土资源，才能保障科学发展，最终实现可持续发展。节约集约利用土地，就必须从镇（街道、乡）、村抓起。要想镇（街道、乡）、村对土地利用更加重视支持，就应有一个科学的政绩评价体系，建议县委、县政府将耕地保有量、基本农田保护、单位gdp和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗列入政绩考核内容。二oo八年十一月二十六日学好用好科学发展观全面推进国土资源工作——深入学习实践科学发展观心得体会上饶县国土资源局黄式卿我县被确定为深入学习实践科学发展观活动的试点县后，县委、县政府高度重视试点工作，开展了不同层次的学习实践以及调研活动。通过最近的集中学习和个人自学，使我对科学发展观有了更深层的理解和认识。坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是我们党以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。胡锦涛总书记明确要求，全党同志都要从贯彻“三个代表”重要思想和十七大精神的战略高度，从确保实现全面建设小康社会宏伟目标的战略高度，深刻认识树立和落实科学发展观的重大意义，坚定不移地树立和落实科学发展观，更好地完成新世纪新阶段我们肩负的历史任务。做好新形势下的国土资源工作，要求我们树立和落实科学发展观，坚决贯彻执行党中央、国务院关于国土资源问题的大政方针，严格保护和合理利用国土资源，为全面建设小康社会，实现经济社会的全面、协调和可持续发展提供资源保障。

一、全面把握树立和落实科学发展观的基本要求科学发展观的提出，进一步明确了我国为什么发展和怎样发展的问题。科学发展观既是我国经济工作必须长期坚持的重要指导思想，也是解决当前我国经济社会发展中诸多矛盾和问题必须遵循的基本原则。按照科学发展观的要求，认真做好国土资源保护和合理利用工作，是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。树立和落实科学发展观，必须坚持以经济建设为中心，妥善处理资源保护与经济发展的关系。走可持续发展道路，就要正确处理人口资源环境与生产生活的关系，用尽可能少的代价获得经济发展，在不牺牲未来需要的前提下，满足当代人的需求。随着经济快速增长和人口不断增加，能源、土地、矿产资源不足的矛盾越来越尖锐。必须始终坚持保护资源的基本国策，坚持资源开发与节约并举，把节约放在首位，在保护中开发，在开发中保护，积极推进资源利用方式和管理方式的根本转变，努力提高资源的开发利用效率，坚决遏制浪费资源、破坏资源的现象，实现资源永续利用。树立和落实科学发展观，必须坚持“五个统筹”的要求，妥善处理市场配置资源与政府宏观调控资源的关系。要依法按规划支持城镇建设，也要依法维护农民的合法权益，促进城乡协调发展。要合理开发利用国土资源，彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式，促进人与自然的和谐发展。树立和落实科学发展观，必须坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为国土资源工作的出发点和落脚点。以人为本是科学发展观的本质和核心。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，让发展的成果惠及全体人民。国土资源，关系广大人民群众的切身利益。要认真落实中央的决策和部署，紧紧抓住当前工作中存在的突出矛盾和群众反映强烈的问题，转变工作作风，改进工作方式，深入基层，努力为人民群众谋福祉。

二、认清当前所面临的国土资源形势县国土资源局成立以来，我县国土资源的保护与开发利用工作取得了一定成效，有力地支持了县域经济社会发展。但也应看到，目前所面临的国土资源形势相当严峻，加强国土资源调查评价、规划管理、保护与合理利用的任务十分繁重。从土地资源方面看，乱占滥用土地的现象严重。去年以来，根据中央统一部署，我县积极开展了治理整顿土地市场秩序活动，全面清理各种用地项目，目前已经取得阶段性成效，但任务依然艰巨。一是违法占地现象依然存在，一些企业仍存在圈占土地、不规范建设现象；二是土地利用效率低，土地闲置问题较为严重；三是农村宅基地管理仍是薄弱环节，有等进一步加强。从矿产资源方面看，我县已探明的矿产资源储量对经济社会发展的保障程度呈逐年下降趋势，特别是煤炭资源保障能力减弱。尽管有众多探矿权，但尚未发现新的中型规模以上的矿产地。二是非法开采、乱采滥挖现象屡禁不止，造成严重的资源破坏和浪费。特别是露天开采的矿山，制止和打击违法采矿行为仍然任重而道远。

三、切实加强国土资源保护与合理利用国土资源管理工作，不仅是保护资源的行政执法工作，而且是维持经济平稳运行和可持续发展的宏观调控工作。我们要在严格保护与合理利用资源的基础上，把不断提高对全面建设小康社会的资源保障能力作为整个国土资源工作的总目标，进一步落实严格保护资源、促进持续发展、维护合法权益、调控资源供应、有效服务社会的国土资源工作思路。要实行最严格的资源管理制度，坚持资源开发与节约并重、把节约放在首位的方针，努力行使好宏观调控等各项管理职能。当前，要突出以下几个重点。落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制乱占耕地的现象。要坚决保护基本农田，守住这条不可逾越的“红线”。强化土地用途管制，做到按规划、计划管理用地。加强建设用地审批后的监管，认真督促落实非农建设用地占补平衡制度。建立占用基本农田的听证和公告制度、统计核查制度，准确掌握基本农田变化情况，对粮食主产区实行重点保护。认真执行《全国土地开发整理规划》，加大对重点区域及重点工程和基本农田保护区土地整理的投入。加大力度，进一步治理整顿市场秩序。要抓紧清理各类违规用地行为。对违反土地利用总体规划圈占、圈而未用的土地，要限期复耕或恢复原用途；对已经开发建设而不能复耕或恢复原用途的，要从剩余建设用地指标中核减建设用地面积。要按照国务院的部署，继续加大工作力度，保持高压态势，切实把深入开展土地市场治理整顿与基本农田保护专项检查结合起来，统筹协调，全面推进。同时，深入开展矿产资源勘查开发秩序专项整治，重点整顿布局不合理的小矿，进一步推进矿产资源有偿使用，培育和规范矿业权市场，依法加强矿业权市场管理。强化宏观调控，加强国土资源规划管理。严格实行土地用途管制，加强规划和年度计划管理，依法保障国家、省、市、县重点建设项目、基础设施和其他合理建设项目的用地。严把征地和土地转用审批关，从严控制建设用地规模，坚决遏制低水平重复建设和盲目圈占土地现象。加快第二轮矿产资源规划编制工作，依法按规划强化对重点矿种、重点矿产地的保护，从严控制探矿权采矿权设置总量，切实加强优势矿产的开采管理。严把农用地转用和征地审查关，切实维护广大人民群众的利益。认真执行《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》，对不符合法律法规和文件规定的建设用地坚决不予报批。加强建设用地批后核查。按照保障农民权益、控制征地规模的原则进一步加强用途管制，缩小征地范围。建立征地价格听证制度，制定合理的补偿标准，及时给予失地农民合理补偿。认真调处各类土地、矿产纠纷，因征地补偿安置引起群众上访且问题尚未妥善解决的，暂停报批手续。完善管理体制，严格依法行政。认真执行《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规，坚持依法办事，把国土资源工作纳入法制轨道。积极强化国土资源执法监察，进一步加大对违法占地、非法勘查开采矿产资源等行为的查处力度，依法严肃查处破坏资源的行为。深入贯彻实施《行政许可法》，规范行政权力，严格行政责任，全面落实国土资源管理系统行政为民十项措施和工作人员五条禁令，加强党风政风建设，形成政令畅通、严格执法、优质服务、勤政廉政的良好风尚。二oo八年十一月二十六日