实践科学发展观被征地农民社会保障调研对策

[电信科学发展观调研报告]抓住电信重组机遇破解重复建设难题本人率党组深入电信公司基层，营业网点、值班机房，走访电信用户，实地踏查移动机站建设工地，通过开座谈会、交流意见、问卷调查等方式，深入开展...+阅读

随着国家重大基础设施建设和城市化进程的加快，土地这种不可再生资源被大量征用成了不可阻逆的潮流。与此同时出现的是众多失去土地的农民。它们成为被边缘化了的一种特殊群体：是农民，但失去了土地；是市民，但享受不到市民的待遇。不少农民因失地、失业、失保障，成了“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无”农民。他们的生存状况直接关系到和谐

社会建设。为深入学习实践科学发展观,深入了解失地农民在生活、就业方面存在的问题，寻求解决对策，我们最近对我县的部分失地农民进行了调查。

一、失地农民的基本情况和面临的困难

近年来，随着国家重大基础设施建设进程的加快和城镇化的迅猛推进，农村土地被征用的速度不断加快，失地农民问题正逐步成为一个严重的社会问题。此次我们重点调查了城镇化征用农民土地状况，同时对国家基础设施建设如两路建设及库区所涉部分被征农户的情况进行了解。湖北建始工业园b区和沿河北路河道治污工程征地涉及业州镇城区三个社区、城郊两个村七个组被征地农民共计210户696人,其中已参加社保36人,享受城镇低保和农村低保计91人。失地农户承包耕地总面积219.7亩，共计被征用土地219.8亩（含征林地2.3亩），被征地户耕地剩余面积35.8亩，在征用土地户中有土地承包经营权证206户，无土地承包经营权证但被征地4户。失地农民按户籍性质分：农业人口479人，非农217人；按年龄段分：16周岁以下89人，其中非农36人；16周岁（含）以上男60周岁女55周岁以下498人，其中非农169人；男60周岁女55周岁以上109人,其中非农12人。人均耕地不足0.3亩（含）199户665人。均为常住人口，户均3.32人。1998年以前共有耕地453亩，人均达0.65亩，1998年以后被征用的耕地233亩，2007年征地前人均耕地0.315亩，目前人均拥有耕地0.05亩。从我们对失地农民状况开展的调查情况看，他们面临的困难主要体现在以下5个方面：

1、社保政策滞后，工作开展难度大。由于国家和省里只有宏观的指导意见，而无微观实施细则和操作规程，全省亦同样没有出台可供操作的规程，而一个县的实施方案因其法理性层级较低，公信力亦较低，失地农民对此可信度就低，故我县暂未出台实施办法，也没有对失地农民社会保障进行实质性工作。在皇城脚下的工业园区被征地农户，园区承诺在2008年底以前进行社保，由于政策缺位未按时进行，在达不到自己期望值时，于是集体找政府“理论”， “地征了没饭吃是死，到政府闹也是死，你不给我活，我也不给你活”等。农民认为自己利益受阻，政府在忽悠,集结数十人到政府上访，在群体性集结中多数是老人、妇女在一线，首先到劳动保障局上访，对于农保局的解释置之不理，继而集体到县委政府，要求解决问题。这种群体性征地矛盾一旦为一些人所蛊惑，一些不明事理群众参与，形成群体性上访，势必影响社会稳定。

我县在2008年12月参照我省**、**等市县的模式结合我县实际，拟定了我县被征地失地农民基本生活保障暂行办法，并分片征求失地农民意见，他们认为既然是基本生活保障，就是不管老少都必须从被征地时领取，因为他们的地已被征，生活已经无保障。再就是参加社保没有钱交，因为他们的地是按农产品价值计算的，而不是按商业地价计算合理给出的补偿，自卖至少每亩10万元，多余的钱交保费绰绰有余。同时认为保障标准不能太低，同一个杯喝水，同一口锅吃饭，物价都一样，土地又没了，上有老下有小，低保标准确实无法生存。

既使已着手开展失地农民保障工作，集体上访将会更加严重，现还未着手已有显现，有人讲“同是清江工业园，征地时间早两年，a区养老无保障，b区社保进门槛，a区补偿低，生活费用完，b区补偿高，却还有保障，你说我们怎么办？”工业园征地还有同是征一户的同一块地a、b区不同的待遇，矛盾的重点是政策范围以外的农民被征地的社会保障问题逐渐成焦点。

集库区、铁路高速公路、工商业征地于一个地区，情况更为特殊和复杂，主管牵头的部门很多，由于各部门对失地农民的社会保障办法各有不同，征地都在2004年后，2007年后有的缴纳社保基金到财政，有的虽缴纳但未缴到财政，2007年以前的未缴纳失地农民社保基金，如果失地农民社保工作一旦在这一地区开展，将会引起连锁反映，所以工作开展难度更大。

2、失地农民普遍就业困难，社会保障制度安排不到位。据调查，农民失去土地后，其生活习惯、思想观念还停留在农民原有的层次上，对参加社会保险认识不充分，这些问题在经济条件差的村表现得尤为突出。工业园被征地农民几乎是城中村民，由于受自身条件所限，大多在餐饮、零售、建筑、提供劳务、拉板车、跑单轮等行业工作，粗、脏、累不说，收入低，还无任何社会保障。最为困难的两类，一是大龄失地农民，这部分人失地前多以农业生产为主，无其它技能，因年龄、文化、体力、等因素限制，再就业十分困难，即便就近找到一份工作，也只是技术低、待遇低、条件差的行业。二是生活在偏远地区特别是库区等深山峡谷地区的失地农民，相对城乡结合部的失地农民，在就业意识、择业观念上较保守，就业机会和就业选择性要小得多。另外还有一类人由于小钱看不起，大钱又赚

不来，大事做不来，小事又不做，“等、要、靠”思想观念严重，导致就业困难。同时由于世界金融危机的影响，外出打工者回流，也造成了失地农民就业困难的一个因素。目前，在失地补偿金的支撑下，失地农民的生活尚可维持，失地农民的无业问题也未引起足够的重视。现就业培训主要是针对下岗职工及返乡农民工，而未专门针对失地农民这一特殊群体。它们享受不到任何如工伤、失业、养老等社会保障。虽然已经把失地农民的养老问题提上议事日程，但离实施还有一段距离。失地农民个人安置补助费已全部领完，让他们用已经到手的失地补偿去交纳养老保险，他们思想上尚不能接受。

3. 失地农民计划安排少，后顾之忧多。征地补偿形式单一，对于失地农民的安置形式应该是多样的，货币安置只是其中的一种方式，可是在实践中农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多种方式所占的比例是微乎其微的，几乎100％是货币安置。这种补偿方式，在征地行为过去几年之后，矛盾逐渐显现出来。失地农民在拿到征地补偿款后，绝大部分将费用转为消费资金，很少用于再生产，在被调查的失地农户中，大量农户新建改建房屋,且占地面积较大,建筑面积有的达到近千平米，有的进行豪华装修，仅有的几个征地费用得所剩无几，有的甚至借债装修，我县小溪口库区失地农民最为典型，坐在华堂里，食无裹腹米。再就是部分农户地征完后无所事事，加上不健康的消遣的方式，几个钱就慢慢消耗殆尽，有的不会划算，坐吃山空，长远的生存失去了保障，所以，对失地农民来讲，失去了土地，也就失去其基本生活保障。由于缺乏相对应的政策制度安排，从而使得没有任何生产资料、没有任何社会保障、就业技能低的失地农民，成为最脆弱的社会群体。几乎100％的家庭都担心土地被征用后，生活没有较为稳定的经济来源，老人、子女以后生活无保障。

4、在同等消费水平条件下，失地农民年收入和生活水平正在下降,在调查中，失地前后农户家庭的年收入(不包括征地收入)减少、生活水平也出现下降趋势。虽然目前确有部分失地农民显出暴富一族，是将安置补偿费毫无划算肆意挥霍。据不完全统计，失地农民家庭主要支出渠道是保障家庭日常生活和用于投资子女教育，家庭日常生活和子女教育支出约各占家庭支出的40％，其余支出主要用于医疗及人际关系交往等方面。

5、失地农民身份尴尬。土地大部分或完全被征用，成为“城中村”，失地农民仍然是农民身份。由于现行的管理体制和户籍制度的限制，农村未变社区，农民未变居民，按现行政策，他们很少有机会在就业培训、最低生活保障等方面享受城市居民的同等待遇。另外，近几年国家给予农民的优惠政策补贴，由于他们无地也不能享受。是农民，但失去了土地；是市民，但享受不到市民的待遇。

二、对策

失地农民是“三农”问题的一部分。他们为国家重大基础设施建设和城镇化作出了不可磨灭的贡献，如不能很好解决他们所面临的诸多问题，将成为社会不稳因素，影响到建设和谐社会的步伐。为此，必须将被征地农民社会保障制度这一项重要配套措施跟上，但由于我省被征地农民社会保障制度建设尚处于起步阶段，亟需出台全省失地农民社会保障法规和统一规范的可供经办机构操作的规程。解决失地农民问题必须从根本上解决失地农民的生活和出路问题，以维护社会稳定。

1、提高政府对保障失地农民利益的认识。失地农民问题是前进和发展中的问题，但是，若不及时有效地处理和妥善解决，势必影响党群干群关系，影响社会稳定，影响到工业化、城市化的进程和经济发展的大局。因此，一定要站在对党和人民的事业极端负责的高度，本着不让为城市建设、国家重大基础设施建设和经济发展作出贡献和牺牲的失地农民吃亏、不让失地农民因失地而导致生活水平下降的原则，采取切实有效措施，尽最大努力使失地农民不失利，不失业，有保障。失地农民社会保障要综合考虑，统筹兼顾，推行“以土地换保障”的办法，采取政府出一点、征用单位出一点、集体出一点、个人出一点“四个一点”的办法解决失地农民的社会保障问题。

2.加快立法，增强制度的统一性和规范性。要根据国发〔2004〕28号文件、国办发〔2006〕29号和劳社部发〔2007〕14号文件精神，借鉴外省成功经验的基础上，希望省里尽快出台《湖北省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，特别是要出台统一的可供经办机构具有操作性的《实施办法》，对征地补偿标准和被征地农民的参保年龄、缴费标准、领取年龄、待遇水平、基本生活保障金调整以及基金的筹集、管理和使用等作出相对统一的规定，加大对各种违规操作行为的处罚力度，切实保障被征地农民的合法权益。积极创造条件，逐步使失地农民的社会保障与城镇职工的社会保障并轨，建立统一的社会保障体系。

3.失地农民社保全覆盖，实现应保尽保。首先，要加强对被征地农民社会保障制度的宣传，努力提高被征地农民对现行制度的认同度及参保积极性，在确保劳动年龄段以上被征地农民参保的同时，重点要将那些劳动年龄段以内的被征地农民纳入制度的覆盖范围。其次，要切实提高对被征地农民的征地补偿标准，加大征地成本，将被征地农民的养老和医疗补偿、就业补助等也列入征地补偿范围，具体补偿标准应以有利于对被征地农民提供必要保障为基数，并以此倒推土地出让价格，确保被征地农民所得的补偿费足够支付应缴纳的基本生活保障费。同时，要建立征地补偿费和土地有偿使用收益优先用于被征地农民社会保障的法律机制。

4.加强失地农民社保基金筹集和管理，促进失地农民社会保障可持续发展。基金的筹集及能否实现有效的管理是被征地农民社会保障长期稳健运行的关键，因此，一方面，要高度重视被征地农民的社会保障问题，把它作为一项体现以人为本、构建社会主义和谐社会和关爱民生的重要目标来抓，确保被征地农民各项社会保障资金的按时足额到位。另一方面，将被征地农民的社会保障费用直接列入征地成本，并由国土储备中心统一征缴，根据被征地农民的总数，直接将其划给当地劳动保障部门，这不仅可以简化程序，确保被征地农民社会保障资金的按时足额到位。其次，要切实加强对被征地农民社会保障基金的监督、管理和使用，实行收支两条线和财政专户管理，做到专款专用。要加快建立风险准备金制度，每年按土地出让收益的适当比例提取风险准备金。

5.确保被征地农民的保障水平。首先，要合理确定被征地农民的保障水平，从适当高于当地城镇或农村最低生活保障水平来进行保障待遇的设计，从而确定筹资水平。其次，在制度设计时，要适度向大龄人口以及劳动年龄段以上人口进行倾斜，如对于男45周岁、女40周岁以上的被征地农民，可根据城镇“双低”标准，直接为其一次性缴纳15年的养老保险费；对于男45周岁、女40周岁以下的人口，则视其年龄的不同，一次性为其缴纳5-15年不等的养老保险费，并积极促其就业，为其继续参加职工基本养老保险提供条件；对于劳动年龄段以下的人员，则直接根据其年龄的不同给予不同数额的货币补偿，从而使有限的土地出让金发挥最大的保障作用。第三，要建立被征地农民基本生活保障水平的动态调整机制，根据物价水平以及城乡居民收入水平的变动，及时调整被征地农民的待遇，使他们能够分享经济社会发展带来的成果。第四，要加强被征地农民基本生活保障制度与职工基本养老保险制度的衔接，允许其在不同制度下的缴费年限和缴费金额可以进行合理的折算，这样不仅可以激发被征地农民继续参加职工基本养老保险制度的积极性，又可以大大提高对他们的保障水平。

6.加快经济发展，加强对劳动年龄段内被征地农民的就业培训与指导，促进其就业。要解决失地农民的生活保障问题，最根本就是要提高失地农民的就业率，实现最大范围的就业。就业是民生之本，也是最好的保障。劳动年龄段群体不仅是被征地农民的主体，更是家庭内赡老抚幼的顶梁柱，因此，如何确保他们有稳定的收入来源，是今后被征地农民社会保障制度建设的核心内容。为使就业有保障，必须下大力气加快地方经济发展，特别是工业经济和社区集体经济的发展，以增加就业岗位。为防止失地农民坐吃山空，政府一方面应引导失地农民将补偿金用于生产投资，从事

二、三产业，发展壮大村办集体企业，这样失地农民除可以参与分红外，还能就近在本地企业上班，一举两得；另一方面政府要像对待下岗职工一样，下大力对失地农民进行职业技能培训，建立健全失地农民就业、再就业培训机制，充分调动全社会的力量，把有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，加大培训力度，提高劳动者素质和技能，为失地农民再就业创造良好的条件。让他们享有和城市下岗工人再就业一样的优惠政策，为被征地农民提供小额担保贷款、社会保险补贴等，鼓励各类企事业单位和社区吸纳被征地农民就业以及被征地农民自谋职业和自主创业。

7.积极探索多种安置保障方式。在社会主义市场经济条件下，对被征地农民不能只是局限于某种特定的安置方法，而应积极进行探索，采取灵活多样的安置方式，为被征地农民提供一条确保其长远生计的出路。一是土地入股保障。即农民以土地使用权入股的形式投资各种经营性或建设项目，并根据项目经营情况定期获取股息和利润分红，从而得到稳定的收入来源。二是留地安置保障。即由城市规划部门按照征用农地面积的适当比例，安排一定的经济建设用地给被征地村的集体经济组织，鼓励他们兴办二三产业，或建标准厂房，或建市场等用于租赁、经营或作价入股。三是农业安置保障。即通过本村或其他村集体的机动地和土地开发整理后的新增耕地以及其他农户同意调整出的承包地，重新安排给被征地农民使用。

农村安才能安天下。三农问题说到底就是土地问题，土地是农民的“命根子”，是农民最可靠的社会保障。切实做好三农服务工作、特别是做好失地农民的征地补偿安置和基本生活保障工作，是全面小康、社会和谐的有力保障。