建立完善城乡规划体制促发展调研对策

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按照《县委常委学习实践科学发展观活动调研工作实施方案》要求，从3月23日开始，我在工作的同时带上调研任务，先后到大水坑镇、惠安堡镇、冯记沟乡、麻黄山乡进行了实地查看，多次向村组干部和村民询问情况、征求意见，顺利完成了《完善城乡规划，加快小城镇建设》课题调研任务。现将调研有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）

县城规划建设情况

1985年，县城总体规划首次编制完成，远期管控目标为15年，实施了14年；2000年，第二次县城总体规划修编完成，远期管控目标为20年，实施了5年；2006年，第三次县城总体规划修编完成，规划面积为12.5平方公里，规划控制区面积为37平方公里，远期管控目标20年，今年县城西区、南区建设已超出总体规划。1999年至今，县城建成区面积由2.28平方公里扩展到7.8平方公里，10年间建成区面积增大了3.42倍。县城控制性详细规划完成了7.8平方公里，覆盖率为62.4%。完成了供水、燃气和绿地系统专项规划，正在编制完善排水专项规划，急需编制供电、通信和环卫专项规划。

成立有“盐池县城市规划建设管理协调小组”，承担着研究城市规划动态，决策重大规划项目，指导城市发展方向的责任。从2000年起，先后出台了《盐池县县城建设用地管理暂行规定》、《盐池县城市管理暂行规定》、《盐池县城市道路公共客运管理办法》、《盐池县城市供热管理暂行办法》、《盐池县户外广告设置规划管理办法》、《关于加强经济社会发展专项规划编制工作的意见》、《盐池县城市绿线管理办法》、《盐池县城市管理相对集中行政处罚权实施办法（试行）》等8个有关城乡规划建设管理的规范性文件，其中，3个文件中的大部分条款已经过时。

（二）乡镇和村庄规划建设情况

7个乡镇中，大水坑镇、惠安堡镇、高沙窝镇完成了镇区总体规划。全县98个行政村675个村民小组的居民点超过1000个（住户间距离超过2公里为1个居民点）。2006年完成了县域村庄布局规划，将675个村民小组合并为408个；累计完成村庄规划109个，主要分布在37片扬黄灌区。除县城规划控制区和大水坑镇、惠安堡镇、高沙窝镇规划控制区外，全县农民建房基本不需要经过规划审批。

二、存在问题

我县城乡规划建设管理工作近年来取得了一定进展，规划编制体系不断完善，管理制度不断健全，特别是“两大工程”实施以来，违法建设查处力度明显加大，广大乡村无序建设问题得到有效遏制，城乡面貌得到显著改善。但城乡规划的一些深层次问题仍未得到解决，不能满足城乡居民生产生活的需要，与经济社会发展趋势还不相适应，与科学发展观的要求还有很大差距。

（一）规划意识有待增强。特别是对于乡村和集镇的规划重视不够，目前4个乡政府驻地仍无总体规划，全县村庄规划只完成了26.7%，“无规划不能搞建设”的思想在广大干部群众中尚未形成，用规划指导建设的氛围还不浓。

（二）城乡规划管理机制尚未形成。在《城乡规划法》颁步实施前，乡村需要编制哪些规划、由谁负责编制、由谁审定、由谁贯彻执行等问题散见于各类文件中，不成体系、多头授权、不便操作，致使村庄规划编制率低，广大乡村存在大量有悖于规划基本原则的民居和其他建筑，脏乱差成了农村的代名词，实施“两大工程”的巨额支出就是为此付出的高昂代价。新的《城乡规划法》实施只有1年多，我县城乡规划，特别是村镇规划采取何种管理机制和模式，还需进一步研究和明确。

（三）城乡规划管理力量薄弱。建设局内设有规划设计室（无规划编制资质），编制为14人，实有9人（在岗7人、待退1人、长期病假1人）；在岗7人中，有中级职称4人、初级职称2人、工勤人员1人。这相对于一些县市规划管理与建设部门分设配备的人员，则少的可怜。实际上，现有人员也只是能免强应付目前县城的规划管理工作，无力对全县村镇规划进行指导和监督，不能创造性地开展工作。县城市规划建设管理协调小组职能也只限于城市规划方面。

（四）城乡规划的科学性、前瞻性不够。一是修编频繁。县城总体规划6年间修编了2次，目前又面临着第3次修编，2次40年的规划管控期执行不到10年，规划的稳定性和严肃性得不到保障。二是配套规划修编滞后。县城总体规划修编已快满4年，但详细规划只完成了62.4%，专项规划只完成了3项，供电、环卫、通信等与人民生活密切相关的配套设施布点规划尚未编制，相关城市项目建设缺乏规划依据，影响城市建设和整体功能的快速提升。三是规划系统性不强。专项规划、详细规划要依据总体规划编制，总体规划应当依据村镇布局规划编制，布局规划确定要撤并的乡（镇）、村就无需再编制其他规划，也就不会造成重复建设和浪费。现存的“四镇四乡”布局，是否最科学，有无必要进一步论证调整？调查反映，与近年来农村学校“自然关停”的原因类似，全县超过半数的农业人口已进入城镇定居，剩下不足60000人规划在408个村民小组，每个村民小组只有147人约37户。这样的村庄仍然偏小，存在着村庄布局进一步调整优化的空间。

（五）城乡规划与相关规划衔接不紧。全县尚未形成协调统一的规划体系，上位规划未敲定的情况已编制完成了下位规

划，城乡规划与产业布局、土地利用、道路交通和电力等专项规划之间的关系尚未理顺；部门间因规划发展方向和重点不同，又缺乏相应的衔接协调机制，造成各规划相互间有不一致和矛盾的地方，不能互为补充、互为佐证，各管各的事，影响了城乡建设发展的方向、规模、速度和质量。

（六）城乡规划管理法制化进程缓慢。《城乡规划法》就镇规划、乡规划、和村庄规划的编制、审议、公告、论证、审批等程序和权限作了明确规定，按照这些规定，我县已编制完成的各类规划都还未经有权机关审批认定，还不能算作严格意义上的规划；一些规划编制程序也不完全符合法律规定，还存在无资质编制规划等问题。

三、努力方向

规划是城乡建设、发展的蓝图和依据，也是县乡人民政府指导城乡建设和实施宏观管理的重要手段，我们只有认真学习、宣传、贯彻执行《城乡规划法》，按照城乡统筹、区域统筹、先规划后建设的原则，才能促进城乡建设科学发展、可持续发展。

（一）依法规划，完善体系。要按照各类规划编制的权限和程序，本着统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展的原则，努力推进城乡规划全覆盖；要在国民经济和社会发展规划的指导下，进一步理顺总体规划、分区规划，详细规划、专项规划间的关系，明确各项规划编制的内容和重点，不断优化村镇结构和布局，科学推进城乡一体化进程。

（二）科学规划，严格决策程序。要按照“政府组织、依法办事、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则组织规划编制，充分发挥城乡规划委员会等专家咨询组织在规划决策审批中的前期审查和咨询议事作用；进一步扩大公众参与程度，要在规划决策中广泛听取人大代表、政协委员、专家学者和广大群众的意见建议，集思广益，提高规划决策的民主化、科学化水平；建立规划联席会议评审制度，要在规划编制完成后，根据规划管理层次组织有关部门对规划进行衔接审议。村庄规划、乡（镇）规划和县级规划在上报审批前，应分别提请村民代表会议、乡（镇）人民代表大会和县人大常委会审议。城乡规划一经批准，任何组织和个人不得擅自改变。

（三）面向未来，把握规划前瞻性。要立足当前，着眼长远，立足于实现城乡一体化、促进经济社会协调和可持续发展的目的，准确把握上级有关方针政策和县委、政府重大决策，研究运用城乡经济发展普遍规律，客观预测城乡未来的发展速度、规模和方向，突出地域特色和比较优势，努力编制建立起能够指导今后一定时期城乡建设发展的规划布局框架。

（四）以人为本，促进可持续发展。城乡规划，尤其是村镇规划要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求，坚持以人为本的指导思想，将生态理念贯穿规划全过程，走城乡规划建设可持续发展的路子。一是要树立人文理念。无论是城市规划还是村镇规划都要体现人文关怀，尊重群众意愿，注重挖掘当地的文化传统、民族习惯、生活方式，把能否为居民提供良好的生产、生活环境作为衡量规划好坏的一个重要标准，摆在优先位置。二是要树立生态理念。要充分考虑区域人口发展、防灾减灾、公共安全和公共卫生的需要，合理布局生产建设、生活居住、公共设施区域，努力实现人与自然和谐共处。三是要树立特色理念。要因地制宜，深入挖掘和展现我县城乡在自然、历史、建筑、地域等方面的文化特色和内涵，形成一批文化内涵丰富、特色鲜明、风格独具的特色村镇。四是要树立集约理念。将节地、节能、节水、节财和资源综合利用贯穿于城乡规划建设管理的各个环节，力争以最小的投入获得最大的产出，以最小的资源消耗获得最大的经济社会效益。

（五）加强监管，确保规划实施。要坚持依法行政，切实加强对规划实施的监督管理，不断提高城乡监督管理水平，实现规划管理从粗放管理向规范化、现代化、信息化、法治化管理转变。努力维护规划的严肃性、权威性，切实加大执法检查力度，及时发现和纠正规划实施中的问题和偏差，坚决查处城乡规划建设中的违法违规行为，确保规划全面实施。

（六）健全体制，注重实效。体制不健全，再好的政策措施也难取得好效果。健全城乡规划管理体制，关键是要强化县乡人民政府村镇规划建设管理职能，健全规划管理机构，配备精干的专业技术人员和管理人员。建设局规划设计室的职能要进一步强化，承担起村镇规划综合指导职能；逐步在各乡镇设立村镇规划所，保证有专人负责村镇规划管理工作，确保全县城乡规划管理工作在集中统一的前提下延伸到乡（镇）、村庄，努力构建城乡一体、统筹发展的新格局。