论科学发展与政府法制

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党的十六届五中全会提出：“要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。”党的十七大作出了在全党开展深入学习实践科学发展观活动的战略决策，为当前的政府法制建设注入了新的活力，也提出了是更高的要求。科学发展观作为建设社会主义民主与

法治的基本理念，是统领我国法制改革与发展整个过程的总纲领和总原则，是整个社会主义事业的指导思想，是一切工作的指导思想，同样是政府法制工作的指导思想。如何在科学发展观的指导下，全面落实依法治国基本方略，推进法治政府建设，是我们必须面对的时代课题。只有深刻认识和切实把握科学发展观的精髓，坚持以科学发展观统领政府法制建设，才能保证政府法制健康发展。

一、科学发展与政府法制的关系

科学发展观是一种以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。政府法制作为社会主义法制建设的重要组成部分，是指各级政府在管理国家政治、经济和社会事务活动中，按照宪法和法律规定的职能范围所进行的立法、执法活动以及对其所属工作部门、下级政府的立法、执法活动进行的监督工作的总称，是政府适用法律手段，体现人民意志，保证公民合法权益，规范和约束人们行为的基础性工作。政府法制工作具有以下特性：一是行政与法制相结合，即同时具有政府工作和法制工作的一般属性；二是集立法、行政执法和行政执法监督于一体；三是稳定性于灵活性相补充；四是具有较强的综合性、广泛性和协调性，需要理论与实践很强的结合。加强政府法制工作，对于促进政府职能转变，提高政府行政管理水平和效能，对于推进依法行政，保障经济社会健康发展，对于推动社会文明进步，维护国家长治久安，对于建设法治政府，加快法治国家建设进程都具有十分重要的作用。

笔者认为，科学发展与政府法制之间存在着辨证统

一、密不可分的关系。

第一，科学发展观统领政府法制工作。政府法制是一个内在有机联系的整体，需要协调发展，也就是要解决内在的统一性和整体性的问题。只有具有了统一性和整体性，政府法制的各个部分或环节的发展才是协调的和可持续的，才能具有强大的活力，进而更好地发挥应有的社会功能和作用。但政府法制的协调发展并不是一个简单的个别化的行为，它是一个系统的、复杂的社会工程。科学发展观作为一切工作的指导思想，具有普遍的指导意义，同样也是政府法制工作的指导思想。科学发展观的“三个一”就很好地体现了政府法制的核心价值。如“建设有中国特色社会主义”科学发展观的核心思想同“党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一”的政府法制核心价值，“构建社会主义和谐社会”科学发展观的目标同“和谐法制”“实现社会公平正义”的政府法制建设目标，“把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点”科学发展观的出发点同“尊重保护公民、法人和其他组织合法权益”的政府法制宗旨等等都是一脉相承的。因此，政府法制工作必须以科学发展观为统领，以科学发展观作为指导政府法制建设的科学理论，自觉地尊重和服从科学发展观的要求。只有这样，才能使政府法制建设的各个环节和各个方面实现协调发展，成为一个科学的、有机的、协调的、统一的整体，才能更具有全局性、长远性和稳定性。

第二，政府法制工作为经济社会科学发展提供了有力的法制保障。科学发展作为一种发展理念，充分反映了经济社会和人的全面发展的内在规律。而政府法制作为一种规范化的制度体系，是现代政治文明的优秀成果，是人类文明进化到一定阶段产生并对文明具有积极推动作用的制度体系，是衡量一个国家治国理念是否现代化、成熟化的重要标志；政府法制工作能否满足社会需求，服务和保障经济社会全面、协调、可持续发展，是衡量一个国家法治发展水平的重要尺度。经济社会能否和谐，能否实现全面、协调、可持续发展，从一定程度上说需要政府法制的发展和支持。要实现经济社会全面、协调、可持续发展，前提和基础是要实现政府法制的全面、协调、可持续发展，这是经济社会发展的客观规律。只有尊重政府法制发展与经济社会发展的内在规律，契合经济社会的现实需要并与之保持和谐互动的状态，政府法制才能更好地发挥调整经济社会全面、协调、可持续发展的积极作用。我们在充分肯定科学发展观对于政府法制工作统领地位的同时，还必须进一步认识到政府法制的发展是科学发展观得以全面贯彻落实的重要保障。

二、科学发展观对政府法制工作的新要求

科学发展观，是一种以坚持“以人为本”为核心，以全面、协调、可持续发展为基本要求，以经济社会和人的全面发展为第一要义，符合客观规律要求的发展理念。这些理念对的政府法制工作提出了新的更高的要求。

（一）政府法制建设要坚持“以人为本”和民主化原则。科学发展观对于政12全文查看府法制建设的要求首先是指政府法制的发展应当是以人为本、关注民生的发展，而不仅仅是以经济为本的发展。政府法制发展应当是基于社会广泛参与的民主基础之上的发展，而不应当是将普通民众拒之门外的 “政府法制”的发展。政府法制发展的终极目标是实现人的全面发展，保障人民的权利，关注与尊重人的尊严与价值，实现人民根本利益的制度化、规范化。这就要求

政府法制建设，必须遵循民主化原则，努力实现立法主体的广泛性、法律规范内容的平等性和执行的公开公平性，从而最大限度地反映和维护最大多数人的最大利益。政府法制建设的中心环节，应当是协调与确认政府的决策机制和社会公共利益形成机制之间的关系，不但要更大范围地实行听证等民主决策程序，还要积极引进政策分析等现代管理技术，不断提高行政决策的民主和科学程度。

（二）政府法制建设要坚持科学发展原则。科学发展观要求政府法制应体现科学发展的原则，即在政府法制发展过程中实事求是，努力做到主观认识符合客观实际，按照客观规律来加强法制，科学合理地规范各种权力、权利和义务关系，反对长官意志和主观随意性的法规规章产生，它要求政府法制的发展必须尊重客观实际，根据社会政治、经济和文化发展的客观需要，正确反映客观规律的要求；要求政府立法、行政执法监督、行政争议的解决等项工作要深入实际调查研究，全面真实地认识和把握客观现实，不能带有片面性。同时，政府法制发展的科学化也表现为，政府法制的完善是一个随着人们的认识不断深化而渐进和相对的历史过程。科学发展观下的政府法制，应当更注重实质意义的社会公平。比如，在直接反映市场经济关系的法律中，不能以形式上的法律平等，掩盖了人们生活境遇和财富占有上的事实差别，而应当将困难群体与强势群体、发达与欠发达地区、城镇与农村相区别。

（三）政府法制建设要坚持贴近社会需求原则。经济社会的需求是政府法制发展内在规律性的必然要求和原动力，它一方面构成了政府法制发展的必要性，决定了政府法制的发展规模和速度；另一方面也决定了政府法制发展的可行性，是进行立法决策和设计法律内容的关键因素和前提条件，是行政执法监督和行政复议工作的基本要求。政府法制发展的社会需求原则，要求政府法制必须不断顺应历史发展和时代的变化，并且及时、适时地根据这种变化，赋予政府法制以与时俱进的品格，从而更有效地发挥政府法制在推动经济社会发展中的作用；要求政府法制必须反映现代经济社会发展的特色，并与经济社会发展同步；要求政府法制必须反映社会主义制度的特点，适应市场经济发展需要，推动市场经济体制建立。

（四）政府法制建设要坚持协调发展原则。依据科学发展观指引下的政府法制的协调发展原则，一方面，要树立市场经济法制观，经济立法与建立社会主义市场经济体制的步伐保持协调一致，而且还应包括政治体制改革在内的其他上层建筑相协调，最终实现法制与整个社会关系系统的良好契合。另一方面，政府法制的协调发展原则也要求法制系统的内部协调发展，即立法、执法和司法之间的协调并进，各种法律规范之间应该保持协调一致，尽可能避免各自为政和矛盾冲突的现象发生。

三、实现政府法制科学发展的思考

政府法制为什么要发展，如何发展？一个主要原因是就是新的时代、新的历史时期赋予了政府法制新的使命，科学发展观对政府法制建设提出的新的要求。不能否认，政府法制建设在发展中还存在着诸多亟待解决的问题，需要在科学发展观的指导下逐步解决。这些问题主要表现为：

在政府立法上：立法的前瞻性和创新性不足，有关民主与公民权利保障、社会公共福利、监督和约束政府权限的法制还显得较为薄弱和滞后；法制的实效性、可行性亟待提高，特别是在公民民主权利保护、社会福利、弱势群体保护方面的制度在贯彻实施中还不尽人意，尽管近年来这种失衡状况有所改善，但还是很不够，许多涉及民生和人民群众切身利益的问题还没有以法律的形式固定下来；不同法制之间冲突的现象还不同程度存在，破坏了法制的统一性和权威性，与民主法治的原则背道而驰，造成诸多负面影响，导致政府立法难以更好地适应当前经济社会的科学发展。

在行政执法监督上：行政执法监督制度还需要进一步建立和完善，例如，规范行政处罚自由裁量权的各项工作制度还没有建立起来，问责制度还没有真正发挥实效；行政执法监督制度落实还不够到位，备案、投诉、行政处罚情况统计、档案化管理、责任追究等制度还没有完全落到实处，规范性文件、重大处罚决定还有漏备的现象，投诉案件处理不及时、处罚统计数据不准确、超期报送问题等还不同程度存在；监督人员力量严重不足，监督方式创新不够多，监督力度不够大，责任追究方式单一等问题，导致不能很好地有形成对执法行为的有效监督制约。

在行政复议上：从**市总体情况看，有些区、县（市）及市直部门的领导对新形势下依法及时解决行政争议是政府的一项基本职能的认识不到位，不能够积极受理、审查符合法定条件的行政复议案件，使相当一部分行政争议的处理仍游离于法定渠道之外，县（市）级政府复议机构受理的行政复议案件总量少，比例偏低，这不符合实际情况，导致不少行政机关陷于应付信访、忙于应对行政诉讼的被动局面；落实行政复议配套制度还不够到位，特别是有的区、县(市)对行政复议人员培训制度、重大行政复议案件集体讨论制度、复议应诉案件统计分析制度等制度的落实不够自觉，强调了就抓一抓，不能一以贯之；行政复议机构和能力建设还需进一步加强，机构不健全、编制不到位、队伍不稳定、素质不够高的问题还比较突出。同时，行政复议办案质量还需进一步提高，行政复议决定的权威性和社会公信力需要进一步加强，以便引导人民群众更加认可并通过行政复议这一法定渠道解决行政争议。

在调研培训上：围绕市委、市政府中心工作和重点工作，以及领导关注的重点工作的前瞻性调查研究还不够充分，调查研究的方法、途径还需有所创新，调查研究涉及的领域和范围还需进一步扩大，以便为领导实施科学决策提供更多、更好、更及时的法律依据。在培训方面，培训的方式、方法还比较单一，尤其是各区、县（市）政府及市直各委办局自行抓好本单位执法人员培训的主动意识还不够强，不能很好的做到全市集中培训与本单位自行培训有机结合，不同程度影响了培训的实际效果。目前，综合调研培训处与市交通局联合组织的行政执法人员能力培训，通过专题讲座、典型案例分析、现场观摩、案卷评查、情景模拟等方式提高培训效果，就是很好的尝试。

在政府法制机构建设上：从**市政府法制机构看，各级政府法制机构建设虽然比以往有了显著增强，但是，办案经费和设备保障不足、工作人员兼职过多，专业水平较低等问题仍不同程度存在，具体体现在“三个不适应”，即：人员数量少与工作任务不相适应，人员知识结构与工作性质不相适应，人员兼职状况与工作责任不相适应，很大程度上影响了政府法制队伍的稳定和政府法制事业的健康发展。

上述问题的存在，不仅严重制约了政府法制科学发展的进程，而且会不同程度影响到贯彻落实科学发展观的实际效果。就我办而言，要更好地贯彻落实科学发展观，关键是要坚持从我办的工作性质和实际情况出发，深入落实科学发展观对政府法制提出的新要求，并通过扎实有效的工作，克服和改进我市政府法制工作存在的以上问题，推进政府法制工作实现科学发展。笔者认为，应突出抓住以下重点环节。

一是在转变法治观念上要有新认识。转变法治观念、提高思想认识是贯彻落实科学发展观的前提。法治观念是人们关于法律的认识，主导着人们对于法律的态度。不同的法治观念指导、制约、影响着人们的法律态度与行为。作为政府法制战线的同志，更要按照科学发展观的要求实现法治观念的转变，以适应政府法制科学发展的需要。在工作中，要努力做到七个坚持，即：坚持把政府法制建设与中国国情结合；坚持党领导人民依法执政；坚持政府法制建设随着中国特色社会主义事业的发展而发展；坚持政府法制的发展与改革开放的步伐相适应；坚持政府法制建设与政治协调发展；坚持树立和弘扬社会主义法制理念与精神；坚持自上而下的政府推进和自下而上的全民参与相结合。只有法治观念转变了，思想认识上去了，才难更好地按照科学发展观的要求在政府立法、行政执法监督、行政复议应诉、调研培训等各项工作实现创新发展，真正履行好参谋、助手和法律顾问的职能要求。

二是在政府立法上要有新突破。科学发展观对立法的指导，首先就要求我们的立法工作必须实事求是，从实际出发。具体说就是要从我市经济社会发展的实际情出发，从保障经济社会发展、保障人民群众的生产生活和权益、促进社会公平公正的实际需要出发，进一步创新政府立法机制，完善立法程序。尤其是要在推动政府立法的民主化进程上下大功夫，继续强化“开门立法”、“阳光立法”力度，充分发挥人民群众在立法中的创造性、主动性和积极性，广泛吸纳他们的意见和建议，力争在论证立法项目、推进立法民主、搞好立法评估等方面实现新的突破，使我们的立法真正成为群众智慧的结晶，切实准确地反映人们的愿望与要求，体现人们的呼声，表达人民的意愿。

三是在执法监督上要有新举措。科学发展观落实到执法监督工作中，就是要求我们在对行政机关及其工作人员的监督上必须坚持有法必依、有错必纠的原则，进一步研究探索能够切实实施有效监督的措施办法。比如，要研究探索以往注重集体监督向强化个体监督转变的方式方法，研究探索对重大、敏感、涉及群众切身利益等问题的事前预防与事后监督相结合的有效途径，从而最大限度地增强监督实效；要在落实行政执法责任制、规范行政处罚裁量权、行政执法评议考核制度建设等方面，结合工作实际，有所创新和突破。要通过行政执法监督大力倡导人性化执法，严格依据法定程序执法，对于不依法办事的问题要敢于进行严格的监督，特别是要加大对行政执法中自由裁量幅度的监督检查,加强行政权力运行监督，坚持反对粗暴执法、野蛮执法，搞“人情执法”、“关系执法”，不能把行政执法权变为个人或部门牟取私利的工具。同时，要进一步强化行政执法投诉工作，完善行政执法投诉制度、文书，畅通投诉渠道，大力整合投诉、暗访、新闻媒体等方面的案源，认真受理行政执法投诉案件，着力查处影响经济发展环境，严重损害公民、法人和其他组织的合法权益的执法违法案件。而且，要以受理投诉案件为依托，围绕市委、市政府的中心工作和群众反映强烈的、新闻媒体反映的重点问题实施跟踪问效。总之，无论是行政执法活动，还是行政执法监督活动，都必须遵循科学发展观的内在要求，严格坚持依法执法、依法监督，只有这样才能达到维护社会公平正义、促进社会和谐发展的目的。

四是在行政救济上要有新机制。科学发展观始终强调的一个核心精神就是“以人为本”，必须把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。而把行政救济工作真正落到实处，是这一核心精神的最好体现。行政复议制度作为一种有效的行政救济制度，是实现各级政府与人民群众直接联系的法律方式，核心内容是防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，及时有效化解行政争议，保障公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，并且具有简捷、便民、高效、免费等很多优势。这些特点都充分体现了科学发展观的内在要求。10月13日，**市行政复议受理办公室正式揭牌，这是便民利民又一切实举措，也是我办落实科学发展观的具体实践。在今后的行政复议工作中，如何更好地贯彻落实科学发展观，我认为在充分发挥行政复议委员会的优势作用，进一步创新行政复议相关制度机制，高效快捷地化解行政争议的同时，要注重放大行政复议的行政救济功能，要积极研究探索有效的行政救济途径，只有这样，才能切实做到“定纷止争，案结事了”，真正体现科学发展观的要求，促进社会的和谐稳定。

五是在政府法制干部队伍建设上要有新加强。实现政府法制的科学发展，关键要有一支政治强、作风硬、业务精的高素质政府法制干部队伍。要抓住这次学习实践科学发展观活动的有力契机，按照要求认真查找自身在思想、作风、能力素质等方面，还存在哪些与科学发展观不相适应的问题，要按照新形势、新任务对政府法制干部提出的新要求，看自身存在哪些与政府法制科学发展不相适应的地方，有针对性地进行强化和提高。要切实加强和改进学风，要通过这次学习实践活动，引导政府法制干部树立终身学习的思想，树立学习就是素质，就是创新的理念，通过不断的学习来丰富知识含量，更新知识结构，提高能力素质；要树立学以致用、用以促学、学用相长的意识，在学习中注意研究新情况、解决新问题、探索新经验，做到理论与实际、学习与运用、言论与行动相统一，真正把学习成果转化为做好政府法制工作、推动政府法制科学发展的能力素质。

（论文获２００８年度政府法制理论研究论文评选一等奖）

12全文查看党的十六届五中全会提出：“要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。”党的十七大作出了在全党开展深入学习实践科学发展观活动的战略决策，为当前的政府法制建设注入了新的活力，也提出了是更高的要求。科学发展观作为建设社会主义民主与

一、科学发展与政府法制的关系

笔者认为，科学发展与政府法制之间存在着辨证统

一、密不可分的关系。

二、科学发展观对政府法制工作的新要求

（一）政府法制建设要坚持“以人为本”和民主化原则。科学发展观对于政[]府法制建设的要求首先是指政府法制的发展应当是以人为本、关注民生的发展，而不仅仅是以经济为本的发展。政府法制发展应当是基于社会广泛参与的民主基础之上的发展，而不应当是将普通民众拒之门外的 “政府法制”的发展。政府法制发展的终极目标是实现人的全面发展，保障人民的权利，关注与尊重人的尊严与价值，实现人民根本利益的制度化、规范化。这就要求

（三）政府法制建设要坚持贴近社会需求原则。经济社会的需求是政府法制发展内在规律性的必然要求和原动力，它一方面构成了政府法制发展的必要性，决定了政府法制的发展规模和速度；另一方