当前规范性文件备案审查工作思路转变思考

[关于张海燕同志的综合审查报告]现将我校张海燕同志入党的综合审查报告报请党委。张海燕同志，女，汉族，1976年10月生。上海县人。文化程度：中专，（现大专在读），职称为小学一级教师。现在是航华一小体育教师。1992年...+阅读

今年5月6日，国务院正式下发了国发[2009]24号《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（以下简称《若干意见》），首次明确了作为海峡西岸经济区主体的福建省的重要战略定位，并赋予了福建省“对台先行先试政策”，同时要求“进一步发挥厦门经济特区在体制机制创新方面的试验区作用。从海峡西岸经济区的实际出发，围绕建立

有利于科学发展的体制机制和扩大两岸交流合作的需要，先行试验一些重大改革措施”。

应该说，《若干意见》所提出的“先行先试政策”，对于厦门市乃至整个福建省而言都具有十分深远的意义。同时，由《若干意见》所营造的“加快建设海峡西岸经济区”的新形势，也在一定程度上为今后规范性文件等政策性文件的制定以及备案审查工作的开展指明了方向。

在笔者看来，《若干意见》所确立下来的“先行先试政策”所触及到的领域十分广泛，主要涵盖以下两个方面的内容：一是体制机制创新方面的，主要包括（1）继续深化农村综合改革，推进城乡统筹综合配套改革试验，建立以工促农、以城带乡的长效机制。（2）在严格执行土地用途管制的基础上，促进农村集体建设用地依法流转,逐步建立城乡统一的建设用地市场。（3）深化金融改革与创新，扩大金融改革试点，在多种所有制金融企业、离岸金融业务等方面进行改革试验，完善创业风险投资机制。（4）深化行政管理体制改革，着力转变政府职能，提高行政效能。（5）加强法制建设，大力推进依法行政，着力构建规范透明的法制环境。（6）进一步改善民营经济发展环境，激发民营经济发展活力。（7）大力推进外贸、港口、社会管理等领域改革，探索建立有利于扩大两岸交流合作的新机制。二是对台政策方面的，主要有（1）在两岸综合性经济合作框架下，按照建立两岸人民交流合作先行区的要求，允许在对台经贸、航运、旅游、邮政、文化、教育等方面交流与合作中，采取更加灵活开放的政策，先行先试，取得经验。（2）按照同等优先、适当放宽的原则，鼓励承接台湾产业转移，允许国家禁止之外、不涉及国家安全的各类台商投资项目在海峡西岸经济区落地，加快台商投资项目审批。（3）积极推动海峡两岸双向投资，对赴台投资项目简化审批程序，加快审批和核准节奏。在两岸建立长期、稳定的经贸合作机制过程中，允许海峡西岸经济区在促进两岸贸易投资便利化、台湾服务业市场准入等方面先行试验，适当增加对台合作的用地指标。（4）扩大“区港联动”政策覆盖范围，在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实施更加优惠的政策。（5）探索进行两岸区域合作试点。积极推动建立两岸金融业监管合作机制，在此机制下，优先批准台资银行、保险、证券等金融机构在福建设立分支机构或参股福建金融企业，支持设立两岸合资的海峡投资基金，进一步扩大两岸货币双向兑换范围，逐步建立两岸货币清算机制。这实际上表明，在未来很长一段时间内，作为海峡西岸经济区中心城市和经济特区的厦门可以借助国家所赋予的“先行先试政策”，在体制机制的创新以及对台政策等方面进行更为广阔的实践和探索。

对于“先行先试政策”的实现，立足于厦门实际，大致可以着眼于以下两个方面：一是通过立法的方式加以实现。具体而言，就是充分运用全国人大特别授权和《中华人民共和国立法法》所赋予的制定经济特区法规、较大的市法规和政府规章的立法权，加大体制机制和对台政策方面的创新，在遵循宪法以及法律、行政法规基本原则的前提下，在《若干意见》所明确的范围内先走一步，搞试点，搞试验，为全国立法积累经验。二是通过制定各类规范性文件等政策性文件加以实现。相较于立法而言，规范性文件虽然在效力上无法与之匹敌，但其却具有效率高、适用性强、程序简单等特点，因而更容易为各级政府及相关政府部门所普遍运用，也更容易成为“先行先试政策”的有力载体。

不难想象，随着《若干意见》的付诸实施，除了借助立法手段以外，厦门市各级政府以及市、区政府所属工作部门①将会更多地通过制定规范性文件等政策性文件的方式来逐一落实《若干意见》精神，将“先行先试政策”真正落到实处。

在《若干意见》所确立的“先行先试政策”的新形势下，作为规范性文件备案审查部门有必要深刻领会国家赋予福建省“先行先试政策”的精髓，在规范性文件备案审查工作中切实改变思路，真正按照《若干意见》的要求，切实起到“加强法制建设，大力推进依法行政，着力构建规范透明的法制环境”的作用。具体来说，主要包括以下几方面的举措：

（一）在继续认真执行《厦门市行政执法责任制规定》和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》的基础上，采取更加灵活的审查方式，确保“先行先试政策”的迅速出台和实施。一是在对报送审查的规范性文件进行具体审查时，只要是在《若干意见》所确定的可以实行“先行先试政策”范围内的12全文查看，就不必强调要有具体的法律、法规、规章和上级机关规范性文件等作为制定依据。尤其是对于那些赋予公民、法人和其他组织权利相应权利的规范性文件，只要非上位法所明确禁止，一律予以“开绿灯”。二是强调与上位法不抵触原则。换言之，凡是涉及“先行先试政策”的规范性文件，只要其内容不与法律、法规、规章明显抵触，即使有不相一致的内容②，也可以作通过

处理。此外，对于审查备案的规范性文件相关内容与《若干意见》实施之前由上级机关发布的规范性文件存在内容上相互抵触的，只要相抵触的内容符合《若干意见》精神，也不视为问题文件。三是除特殊情况以外，凡是包含“先行先试政策”的规范性文件，均建议从发布之日起施行。根据《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第二十四条第二款的规定，规范性文件原则上应当自发布之日起30日后施行，只有在发布后不立即施行可能有碍规范性文件施行或因保障国家重大安全、重大公共利益及其他特殊需要的，才可以自发布之日起施行。考虑到“先行先试政策”突出一个“先”字，且在实际制定中更多地体现为给权益，因此，将“先行先试政策”的规范性文件规定为自发布之日起施行，有利于增强此类规范性文件的及时性和影响力。

（二）进一步增进效率意识，加快涉及“先行先试政策”的规范性文件的审查备案速度。贯彻落实《若干意见》所赋予厦门市乃至整个福建省的“先行先试政策”，不仅体现在相关法规、规章以及规范性文件的制定上，也从一个侧面体现在对法规、规章以及规范性文件的审查效率上。单以本文所关注的规范性文件审查备案而言，目前除了属于前置法律审查的市政府部门规范性文件有15个工作日的审查期限③以外，对于其他类规范性文件的审查备案并没有一个具体的时间限制。这也就决定了在规范性文件审查备案的效率上还有很大的潜力可挖。一是对于属于前置法律审查的市政府部门规范性文件来说，凡是涉及“先行先试政策”的规范性文件应优先保障审查效率，尝试实行提前介入，同时审查的审查方式，在保证审查质量的前提下，最大限度地做到快审快结。二是对于其他类规范性文件，只要是包含“先行先试政策”内容的，在审查备案时也优先予以安排，确保审查备案的时间不高于同类市政府部门规范性文件的审查时限。

可以说，《若干意见》的正式实施给厦门市乃至整个福建省提供了又一次难得的发展机遇，这种机遇不单是体现在海峡西岸经济区的建设上，同时也体现在如何用好用活“先行先试政策”以及“着力构建规范透明的法制环境”上。如果说，贯彻落实《若干意见》需要相关与之配套的规范性文件等政策性文件的有力支持，需要“先行先试政策”的具体化、规范化、法制化，那么，有效解决规范性文件备案审查工作思路的转变，使其能更好地与当前新形势相衔接，相匹配，将是其中至关重要的一环。

12全文查看今年5月6日，国务院正式下发了国发[2009]24号《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（以下简称《若干意见》），首次明确了作为海峡西岸经济区主体的福建省的重要战略定位，并赋予了福建省“对台先行先试政策”，同时要求“进一步发挥厦门经济特区在体制机制创新方面的试验区作用。从海峡西岸经济区的实际出发，围绕建立

有利于科学发展的体制机制和扩大两岸交流合作的需要，先行试验一些重大改革措施”。

（一）在继续认真执行《厦门市行政执法责任制规定》和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》的基础上，采取更加灵活的审查方式，确保“先行先试政策”的迅速出台和实施。一是在对报送审查的规范性文件进行具体审查时，只要是在《若干意见》所确定的可以实行“先行先试政策”范围内的[]，就不必强调要有具体的法律、法规、规章和上级机关规范性文件等作为制定依据。尤其是对于那些赋予公民、法人和其他组织权利相应权利的规范性文件，只要非上位法所明确禁止，一律予以“开绿灯”。二是强调与上位法不抵触原则。换言之，凡是涉及“先行先试政策”的规范性文件，只要其内容不与法律、法规、规章明显抵触，即使有不相一致的内容②，也可以作通过