法治政府指标体系建设的理论思考

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摘要：法治政府指标体系，是目前地方政府为推进法治政府建设目标而选取的实践 “抓手”。本文从历史发展脉络的梳理、法治政府基本要求与法治政府指标体系的关系、法治政府建设量化的理论依据、以及法治政府指标体系建设应当处理好的基本关系等方面，进行了理论上的分析研究，思考和探索了法治政府指标体系的理论基础。关键词：法治政府; 指标体系; 基础理论.以 2004 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》 ( 以下简称 “纲要”) 为契机，为落实《纲要》中所提出的建设法治政府的目标，各地开始探索通过制定和实施法治政府指标体系作为措施和途径来具体推进建设法治政府目标的实现。因此，厘清法治政府指标体系建设中的理论问题，有助于推进法治政府建设的进程。

一、法治政府指标体系的产生背景及建设实践.( 一) 法治政府指标体系产生的历史背景.法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设的产物，而我国法治政府的建设过程是与民主法治的发展历程相伴随的，主要经历了以下几个过程:1. 起步阶段: 从依政策办事到依法律办事改革开放以前，我国的行政管理基本上以人治为主，行政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。经过 “文革”的十年浩劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。1978 年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，在全会公报中指出: “为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这 “有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入了新纪元。1982 年《中华人民共和国宪法》第 5 条第 1款规定: “国家维护社会主义法制的统一和尊严”，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。1984 年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。1987 年 10 月，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务，强调 “法制建设必须贯穿于改革的全过程”。据此，从1978 年—1988 年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规的颁布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事过渡。2. 确立阶段: 依法行政，规范政府行为.以 1989 年《行政诉讼法》颁布为起点，标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、规范政府行为为重点的阶段。1993 年 3 月，八届全国人大第一次会议通过的XXX，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1993 年 11 月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出: “各级政府都要依法行政，严格依法办事”。1997 年 9 月，党的十五大明确提出了依法治国基本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。1999 年 3 月，依法治国基本方略被写入宪法。如此，在 1989 年—1999 年的 10 年期间，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府行为的法律、行政法规的颁布实施为标志，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则被逐步确立起来。3. 全面推进阶段: 全面推进依法行政，建设法治政府.以 “依法治国，建设社会主义法治国家”写入1999 年宪法总纲为开端，1999 年 11 月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确 “依法行政是依法治国的重要组成部分”，对推进依法行政工作作出了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施的新阶段。2004 年 3 月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并对法治政府建设的基本原则和要求、主要任务和措施等作了全面部署，此成为了法治政府建设过程中的一部重要的纲要性文件。接着，国务院又于 2008 年 5 月发布了《关于加强县市政府依法行政的决定》，于 2010 年 10 月提出了《关于加强法治政府建设的意见》，这些都延续和深化了《纲要》的内容。近来，党的十八大又进一步强调，到 2020 年全面建成小康社会时，要实现 “依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标。据此，自 1999 年以来，主要以国务院先后提出和发布的决定、纲要和意见为标志，建设法治政府作为建设法治国家的主体工程，依法行政作为依法治国的主要环节得以全面推进。也就是在我国加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政，努力建设法治政府这一大的背景下，基于将法治政府建设的目标和任务、基本原则和要求等予以细化和量化的考量，全国的许多地方政府开始尝试制定和实施法治政府指标体系。( 二) 法治政府指标体系目前在我国的建设实践.目前，我国的法治政府指标体系建设主要在地方政府层面展开，并正在经历由部分地区先行先试向全国更大范围推行的发展趋势。首先尝试建立法治政府指标体系的是深圳市。2008 年 12 月，深圳市委、市政府作出了《关于制定和实施深圳市法治政府建设指标体系 ( 试行) 的决定》，将法治政府的建设具体细化为 12 个大项、44 个小项、225 个细项的重要指标。此后，在市级政府层面，温州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、苏州市、惠州市、沈阳市等也先后出台了各自的法治政府指标体系。在省级政府层面，湖北省、四川省、广东省先后出台了法治政府指标体系，如 2010年 6 月，湖北XXX印发的《湖北省法治政府建设指标体系 ( 试行) 》，以 8 个大项、35 个中项、160 个小项，并大多以完成式的语态，说明了法治政府建设指标要求达到的结果和状态。此外，县级政府层面，河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴中区等也都对法治政府指标体系的建立进行了实践探索。法治政府指标体系建设的理论思考