什么是公共政策制定过程的社会化

[什么叫积极的财政政策？什么是稳健的财政政策]积极财政政策是在1998年政府为应对亚洲金融危机，防止经济衰退而采取的重要宏观政策. 积极的财政政策就是扩张性的财政政策，即增加政府支出来扩大社会总需求.例如增发国债加大...+阅读

什么是公共政策制定过程的社会化

一、传统理论和传统做法：以公权制衡公权法律上有所谓公权与私权的划分，而私权的行使应受司法审查。中国改革开放以来的实践已经证明，对私权行使的司法审查制度，对协调私权行使中的利益冲突，制止、纠正滥用私权以损害私人利益和公共利益的行为，维护市场经济健康有序的法律秩序，发挥了极重大的作用。相对于私权的行使而言，公权（以下仅限于行政权）的行使原则上不受司法审查（损害私人合法权益时为例外）。

传统的法理和做法是，某个政府机关被授权行使某项行政权（如行政审批、行政许可），就相应设置或授权另一个政府机关来予以制衡、控制。而对于被授权的另一个政府机关的行为，又需要再设置、再授权第三个政府机关予以制衡、控制。此即“用公权制衡公权”的法理，盖源于三权分立或所谓分权与制衡的学说。此在学说上和法理上均能自圆其说，不能谓不合理。

但是，从公权制衡公权的实践，我们看到的仍然是：一方面，行政权的不断膨胀、不断扩张、益发强大；另一方面，行政权的行使并未受到适当的制衡、控制。特别是，使国家和社会公共利益遭受重大损害的行政权行使行为，很难得到纠正。人民所期盼的小政府、效率政府、廉洁政府，并未实现。

二、存在的问题与思考造成国家和社会公共利益遭受重大损害的行政权行使行为，可以分为三类：

（一）政府机关的不当行政行为；

（二）政府机关以行政权为根据的民事行为；

（三）政府机关行政权行使的不当事实行为。

其中，

（一）政府机关的不当行政行为，可再分为：其一，不当抽象行政行为，例如，一些地方政府制定违反宪法、法律、法规的地方性规章，规定“行人违章撞了白撞”；规定民事合同必须公证、必须经过批准、许可；规定抵押权登记以标的物评估价值收费，登记一次期限一年，期满须再登记再收费，等等。其二，不当具体行政行为，包括：作为的不当具体行政行为，和不作为的不当具体行政行为。

前者如批准铁路春运涨价30%，许可在城市规划的禁止建筑的区域内建筑商业性建筑物，许可破坏风景、名胜、文物的建筑等。后者如对于违章建筑不予强行拆除等。

（二）政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、公共工程发包等等。现在的严重社会问题，如国有资产流失，官员从中收受回扣、红包、贿赂，及许多“豆腐渣工程”，均与政府机关的这类行为有关。

（三）政府机关行政权行使的不当事实行为，如各地建设的各种“面子工程”、“纪念碑工程”及高档豪华办公大楼（有的法院办公大楼内有打靶场、游泳池及各种高档娱乐设施），各种不当巨额投资行为，及各种不当公费开支，等等。此外，还有与行政权行使相关的公务员的不当行为，如公务员住房超标准豪华装修、超标准高档汽车、出差住五星级饭店甚至总统套房，公费旅游等挥霍公款的行为，及其他违法行为。

我们所面临的问题，是极为严重的。但基于以公权制衡公权的法理，它们不在司法审查的范围之内。传统的对策是：人民群众有权向上一级政府机关揭发检举，由上一级政府机关通过行政权行使，予以审查、查处。这是以上一级政府机关及其公务员，与受检举的下级政府机关及其公务员无任何利害关系，均人格高尚、忠于人民、忠于法律、清正廉洁、秉公执法的理想模式为前提条件的。

经验已经证明，这样的理想模式与社会现实之间，存在多么巨大的差距！因此，我们不能不对公权制衡公权的法理产生怀疑。我们不能不思考，如果行政权的行使也受司法审查，如果凭纳税人的一纸诉状法院就可以审查某个政府机关的某项行政权行使行为的合法性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，其结果将会如何？按照传统的以公权制衡公权的法理，行政权的行使原则上不受司法审查，仅在行政权的行使直接损害具体公民、法人的民事权益时，如果受害人起诉，行政权的行使才受司法审查。

关键在是否“直接损害”具体公民、法人的民事权益。如果没有直接损害具体的公民、法人的民事权益，法院将驳回起诉，理由是原告不具有诉之利益，因此不具有当事人资格。其结果是，行政权行使行为，即使严重违法、即使严重损害国家利益和社会公共利益，也不受司法审查。既然行政权的行使直接侵害私人权益的情形，采用私权制衡公权，将行政权的行使行为纳入司法审查，已经收到良好的效果，为什么不可以进一步将整个行政权的行使纳入司法审查的范围，发挥私权制衡公权的优越性呢？这样做，在合理性上不存在任何障碍。

直接侵害私人权益的行政权行使行为可以纳入司法审查，为什么直接侵害国家和社会公共利益，从而间接侵害私人权益的行政权行使行为，就不可以纳入司法审查的范围呢？如果说存在障碍的话，只是程序法上所谓诉之利益、所谓当事人适格的理论。理论既然是人提出的，当然应根据实践检验的结果，予以修正。

三、发达国家的经验英美法上有所谓公益诉讼，包括三类诉讼：其一，相关人诉讼；其二，市民提起的职务履行令请诉讼；其三，纳税人提起的禁止令请诉讼。

其一，所谓相关人诉讼，指在私人不具有当事...

如何构建我国公众参与公共政策活动中的平台

- -3- 我教育的重要方式和公民能力提高的重要途经。公众参与公共政策制定，表达自己的意见，考虑或批评别人的观点，通过一系列讨论和思忖过程，公民逐渐培养出独立决策和辩证看问题的能力。公民的积极参与，冶炼了公民的政治热情，从而成为一个自觉参与政治，自觉表达个人意志，自觉维护个人权益的个体。

（四）公众参与是实现和谐社会公平正义的必须途径社会公平正义是社会主义的本质要，是衡量社会全面进步的重要尺度，是构建和谐社会的重要内容，因此公平正义的利益分配机制是构建和谐社会的制度保证。因此，在政策制定上要坚持以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，充分考虑和兼顾社会各方的承受能力，防止发生侵害人民群众利益的行为。必须通过公众参与，保证最大多数人的共同利益，确保各方利益关系得到均衡和协调的发展。二、当前我国公众参与公共政策制定存在的障碍

（一）政府信息透明度低公众参与公共政策只有获取了足够的信息之后，才能对自己是否参与、如何参与、参与强度的大小以及参与后果等等做出明确的选择。但是，现实中，我国政府信息的透明度比较低，具体表现在：报喜不报忧，夸大决策的积极影响而不透露负面影响；向参与的公众提供的数据不科学，材料不规范；不全面公布公众参与的各方意见等。公众参与行政决策的信息沟通障碍往往使公众参与流于形式，影响参与的实际效果。- -4-

（二）公众制度化参与意识薄弱参与的主动性、自觉性和理性化程度不高。由于历史原因，公众担心参与决策过程存在一定风险，对制度化参与的效果普遍持怀疑态度，因此，中国公民往往不重视决策过程的参与而偏重执行过程的参与，不重视制度化参与而重视非制度化参与。

（三）公众参与成本限制公众参与的成本可分为物质成本和非物质成本，物质成本是指公众参与公共政策而花费的钱财，而非物质成本则是指公众参与花费的时间、精力等。例如农民去参加一个村里的公共事务的讨论会，首先就必须骑自行车去，虽然不用花费金钱，但是要花时间和精力，而且要考虑为此而放弃的干农活的收入。其次公民自身知识能力的限制，也使得公众参与的成本过高。现在政策的决定需要许多专业知识，公民要参与，就必须花费更多的时间来学习相关的政策知识和了解相关政策信息，这就挫伤了公众参与的积极性。

（四）公众参与机制不健全。健全的公众参与机制是公众参与公共决策的重要保障，公众参与机制涉及宪政体制、决策体制等诸多方面和环节。决策机制方面，我国还倾向于精英决策，权力精英个人的价值观念、长官意志和行为方式往往直接决定了决策过程缺乏社会上各种政治力量、利益集团乃至公众的影响和作用。我国公众参与的制度化渠道主要有：一是人民代表大会；二是听证会；三是信访制度。这些制度化渠道为公众参与公共政策执行提供了保证，但制度不够完善，如人大代表中的代 - -5- 表性不强；听证会目前也往往成为摆设。总之，公民制度化参与渠道相对较少且不够畅通，无法满足越来越强烈的公众参与要。三、促进公众参与公共决策制定的对策措施

（一）转变传统决策观念，营造良好决策环境公众参与的有效实现，参与机制的构建固然重要，但首先必须转变政府的决策观念。决策观念决定了政府公共决策的发展方向，以及政府、社会、公民三者在决策中的地位、作用和关系。决策部门只有树立群众观念，以人为本，服务百姓，充分认识到公众在公共政策制定和执行过程中的主体地位，充分尊重公民的合法权利，才能认同并推进社会公众的广泛参与，破除各种不适应改革开放新形势和市场经济发展的旧观念，树立现代化的决策观念，真正实现决策的科学化和民主化。

（二）提高决策信息透明度，降低参与成本公众参与政策制度前，首先会考虑，如果参与的收益大于成本，公民就会乐于参与，因此，减少成本是关键的一步。目前成本高昂的一个重要因素就是信息不透明，所以首要的是增加信息透明度，减少信息不对称。第一，扩大政务公开的内容。政务公开应在范围上具有广泛性；第二，保证决策信息公开的及时性。各级政府部门所掌握的政务信息，对于公民而言，往往起着十分重要的作用；第三，实现行政程序公开。行政程序的公开，特别是公共政策制程序的公开能使公民了解政策的形成过程，一方面能使公民对政策制定进行全面的监督；另一方 - -6- 面，当政策制定发生变化时，公民能及时地了解政策变化的原因，理解政策的变动并及时作出反应，使政策变化可能带来的公民利益损失降到最低。

（三）培养公众参与能力一些公民有很高的参与热情和强烈的参与愿望，但是由于其素质不高、能力有限，致使参与效率很低。所以，必须加强对公民的教育和培训，因为一方面会提高公民的参与意识和水平，另一方面也可以增加公民对政府政策的理解，获得更多公民支持，便于后期的政策执行。要培养公民的参与能力，首先，必须大力发展文化教育和科技，提高公民的文化素质和政治素质，使每位公民都成为有理性思维的、能运用自己的文化知识的政策参与者；其次，应加强对公民相关政治知识和技...

应从哪些方面把握公共政策的含义

公共政策（Public Policy），是目前世界上公共管理研究的主要范畴。传统的公共政策研究派生于政治学和行政学，意在从规范意义上探讨国家、社会和公民之间的利益制衡，通过政治学和行政学的原理及模型分析对国家、地方和团体层面的政策制定、执行与评估进行研究，为高质量的公共政策提供咨询。概念解释定义公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。

因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益。”学者看法美国伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。[4]哈罗德·D. 拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰指出，“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划” 。戴维·伊斯顿认为，公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。托马斯·R. 戴伊认为，“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。”罗伯特·艾斯通认为，公共政策就是“政府机关和它周围环境之间的关系，用公式表达即为P=f (G, E),P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。

司图亚特·S ·那格尔认为：“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。”3特征价值相关性与政策的价值相联系的是其利益相关性，多数公共政策都涉及到对以利益为核心的社会价值的分配。合法性政策的合法性应该通过法定程序获得，这种法定程序可以通过立法机关通过，或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。权威性公共政策的权威性与其合法性紧密相关，而权威性又与强制力相联系。4分析模型公共政策分析模型作为政策分析的一种理论工具，是能够为决策者提供集假设、定义、描述、解释、对策于一体的概念模型。公共政策分析模型基本上可以分为两大类：政治分析模型和理性分析模型。[7]1.政治分析模型的主要观点认为，公共政策是政治系统的产出，政策过程本质上是一个政治过程。

政治分析模型一般包括制度分析模型、精英分析模型、集团分析模型。制度分析模型主张，公共政策是政府机构的产物，不同的政府制度导致不同的公共政策。精英分析模型认为，公共政策是政治精英价值偏好的反映，政策过程中公共政策完全由占统治地位的政治精英把握政策制定的主动权。集团分析模型则认为，公共政策是集团利益平衡和均衡的产物，公共政策是集团斗争中相互妥协的结果。[8]按照制度分析理论，不同的政府制度导致不同的政策输出，社会主义制度的政策必然和资本主义制度的政策不同。社会主义制度以公有制为基础，在制订政策时必然以维护公有制为目标；而资本主义以私有制为基础，所制订的政策主要是为维护私有制的存在和发展。用制度分析理论来分析我国发展社会主义初期所出台的政策，具有一定的适应性。

如建国初期，我国推行公私合营政策，兴办国营企业，都是基于建设社会主义制度的需要而出台的政策。按照精英分析理论，公众被认为是麻木的、被动和消息闭塞的，公共政策只是由统治阶层的少数人负责制定，反映精英的兴趣和偏好。精英理论最关心公共政策形成过程中领导人物所发挥的作用，用精英分析理论来分析我国封建社会时期及带有专制色彩的发展中国家所出台的政策，具有较好的适应性。如在我国明朝中期至清朝初期推行“闭关锁国”政策，实行海禁，导致海运业及港口业发展的停滞，反映了封建统治阶层消极保守的价值取向。[7]按照集团分析理论，公共政策是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。公共政策一般偏向具有较大影响力的利益团体，公共政策随着利益团体影响力的变化而变化。

用集团理论来分析资本主义国家及具有民主政治倾向的国家所出台的政策，具有相当的适应性。如美国的伊拉克政策，可以说就是其国内石油能源利益集团利益的反映。2.理性分析模型的主要观点认为，公共政策的制定应当以社会收益最大化为目标，政府应当选择给社会带来的收益最大限度超过所付成本的政策。理性分析模型一般包括完全理性决策模型、有限理性决策模型和渐进决策模型。完全理性决策模型根据数字和事实，用合理的科学方法与精细的计算，分析解决问题的各种政策方案的优劣，从而得最佳的政策或问题的解决办法。有限理性决策模型预先设定最低限度规定的标准，在备选方案中寻符合要或满意的方案，从而基本解决政策方案所指向的问题。渐进决策模型把公共政策制定过程看作是对以往政策行为的不断修正的过程，在试错的过程中寻解决问题的办法。

[7]按照完全理性决策理论，决策者具...