乡镇人大制度的建构及其完善

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改革开放以来，党和国家高度重视扩大发展基层民主，加强基层政权建设，保证人民当家做主的权力，明确提出“完善乡镇人民代表大会制度”。本文拟就乡镇人大的构建现状、欠缺、完善做一探讨。

一、乡镇人大制度的法律建构及现状

乡镇人大法律制度构建走过了曲折发展的历程。1949年9月全国政协通过的起临时宪法作

用的《共同纲领》和1950年12月政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，拉开了乡镇人大法制建设的序幕。“截止到1950年底，全国农村无论新区老区，一般都召开了农民代表大会和乡人民代表会议。”（韩延龙：《中华人民共和国法制通史》，中共中央党校出版社1998年版，第53—54页）实现了由乡人民代表会议向人民代表大会制度的过渡。1954年9月，我国第一部社会主义宪法颁布，向世界庄严宣告：中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国和地方各级人民代表大会。地方各级人民代表大会“都是地方国家权力机关”。这标志着我国乡镇人民代表大会制度正式建立，也是乡镇人大史上的第一块里程碑。十年“文革”，基层民主政治出现大倒退，1982年宪法和地方组织法重新恢复了乡镇人大和政府体制。人大任期由建国后的2年改为3年。这是乡镇人大法制史上的第二块里程碑。从此，乡镇人大迈上依法、健康发展的轨道。1986年地方组织法修正案对乡镇人大会议召集又有历史性突破，改历来由政府召集为人大主席团主持、召集会议，行使职权程序更加规范。1988年6月至1995年12月，全国已有25个省（市、区）人大常委会制定了《乡镇人民代表大会（主席团）工作条例》。1995年全国人大常委会根据地方经验修改地方组织法，乡镇设立人大主席、副主席，填补了乡镇人大闭会期间行使权力的空白，迎来乡镇人大建设的繁荣与发展,这是乡镇人大史上的第三块里程碑。2004年统一人大任期。目前,我国乡镇人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法规配套的法律制度体系。

乡镇人民代表大会制度的基本内容包括以下几个方面：

乡镇人大的性质和地位。现行宪法、法律和地方法规都明确规定，乡镇人民代表大会是地方国家权力机关。乡镇人民政府由乡镇人大选举产生，对人大负责，受人大监督。人大由人民选举，对人民负责，受人民监督，充分体现了一切权利属于人民的本质。

乡镇人大组织和任期。乡镇人大由选民直接、无记名投票选举代表组成，一般40人至130人，在本乡镇行使国家权力。为保证更好地行使权力，乡镇人大选举产生5人至15人主席团，同时选举产生乡镇人大主席1人、副主席1至2人，福建等省设常务主席、副主席，河北等省还规定配备人***或专职工作人员。乡镇人大任期统一为5年，可连选连任。

乡镇人大职权及行使程序。《地方组织法》第9条和第10条规定了乡镇人大十四项职权，可划分为五大类：保证宪法法律和上级决议执行权、本行政区内重大事项决定权、人事任免权、监督权、公共利益公民权益保护保障权。人大集体行使职权，程序主要是开会，一年至少召开一次人大会议；有14个省（市、区）规定3个月或6个月至少召开一次主席团会议。根据需要还可召开临时会议。行使职权方式还包括提出议案、讨论通过议案、决定人选、提出质询、询问、评议、检查、批评、建议等。

乡镇人大代表制度。乡镇人大代表有权出席会议、参与本乡镇重大事项决策，提出议案、质询案、罢免案，提出批评、建议和意见，享有言论免责权、人身特别保护权、物质保障权等。同时履行密切联系群众、听取和反映群众意见和要求、接受选民监督等义务。

二、乡镇人大制度建设的缺失

随着我国经济社会的发展和人民民主法治意识的增强及政治参与积极性的提高，乡镇人大制度建设和工作中存在的矛盾和问题愈显突出。具体表现在以下几个方面：

1.文化观念缺失。一是“新议行合一论”，表现为乡镇政府超越、支配、领导人大；二是“党政合一论”，表现为乡镇党委或党政联席会决定本乡镇重大问题，往往是“党委决定，政府执行，人大靠边”；三是“地位边缘论”，这种观念不把人大看作国家权力机关，而看作可有可无的政府一个工作部门；四是“取消论”，这种观念视人大监督政府为“找茬”“挑刺”。这些似是而非或错误的观念，掩盖了乡镇人大的本质和功能，阻滞了乡镇人大职能的发挥。

2.法律设计的缺失。一是党政权力重叠。乡镇党委与人大职权重叠，易导致以党代政，使人大功能弱化。二是乡镇人大主席团地位和性质在国家立法中尚属空白，地方法规规定又不统一，致使人大职能难以发挥。三是乡镇人大法律规范结构失衡。有行为模式，无行为后果，有权力无责任；柔性强，刚性差，难以有效执行。四是监督权过于原则，启动困难，可操作性差，质询罢免基本是纸上12全文查看谈兵。

3.法律实践中的缺失。一是宪政基层权力运行机制结构失衡。宪法规定，我国乡镇政权是党领导的“一会（人大）一府（政府）”制的政权体制，实践中往往是党委领导下的“一府一会”制，不是人大领导政府，而是政府支配人大。造成这种情况的原因主要是政府直接受党委领导，形成“党委决定、政府执行”的局面。有的政府只对党委负责，而

不顾及人大的权力和地位。二是选举制度有缺失。法律规定，乡镇人大实行直接、差额选举原则，实践中群众代表名额往往被干部挤占，差额选举也往往被“陪选”架空或扭曲。三是组织制度有缺失。法律规定，乡镇人大主席、副主席和主席团成员不得担任行政职务。笔者调查中却发现：90%的人大主席、副主席兼任行政职务，抓行政管理工作，无暇顾及人大自身工作；90%以上乡镇长兼任乡镇主席团成员，形成政府自己监督自己的局面。四是人大会议制度不落实。人大是集体行使权力制，法定一年至少召开一次人大会议和四次主席团会议。笔者调查却发现有20%—80%不落实，临时会议更是稀少。有的即使召开，也存在会期时间短、质量不高等问题。用代表的话说，是“一晌会，两顿饭，想发言，没时间。”五是职权不到位。法定的十四项职权，人民满意度最高的选举权也不到调查的80%，最差的监督权为33.66%。重大事项决定权被取代，保护保障权相对较弱。六是经费保障不到位。调查发现，33.2%乡镇没列入财政预算，44.64%乡镇不能满足工作需要。东部稍好些，西部省份较差。

三、完善乡镇人大制度的思考

坚持与完善乡镇人大制度，必须创新机制，把党的领导、人民当家做主和依法治国统一于乡镇人大建设的实践，切实保证人民当家做主的权利。

1.坚持和改善党的领导。党的领导是坚持和完善乡镇人大制度的根本保障。基层党委对乡镇政权机关领导的责任应放在制定大政方针、指明方向道路上，放在研究宪法法律如何落实到本地的步骤方式上，放在提高政权威信上。具体方式有：一是讨论决定本乡镇重大事项。但凡法定由人大决议决定的或涉及公民切身利益的事项，建议都要由政权机关依法做出决定。二是在乡镇人大中建立隶属于乡镇党委的党组织；选配好人大干部，党委书记一般不兼任人大主席，以便党委书记想大事、谋全局、协调各方。三是基层党委要切实把人大工作列入议事日程，分析研究人大工作，解决实际问题；加强对代表的培训教育，提高其政治业务素质，保证人大代表和人大干部的知情权、参与权、决策权、监督权。四是党必须在宪法法律范围内活动，支持人大依法履行职责，保证人大代表依法行使职权和人大正常工作的物质与环境条件，正确处理党政关系。

2.加强人大自身建设。加强乡镇人大自身建设，是完善人大制度、保证人民当家做主的中心环节。首先，要加强人大思想建设。要用科学理论特别是当代中国马克思主义理论武装人大的头脑，增强人大的责任感、使命感，发挥积极性、主动性、创造性。自觉接受党的领导，善于使党的主张经过法定程序成为国家意志，努力使党推荐的候选人进入政权机关。同时，人大代表还应树立主人翁意识，自觉行使立法权、监督权。其次，加强乡镇人大组织建设。扩大一线劳动群众代表比例，加强学习，提高素质；依法设立人大专职主席、副主席，选配专干或秘书；人大主席团成员与政府组成人员不交叉任职，各司其职，单项制约。再次，乡镇人大要敢于和善于依法行使职权，严格依法办事，按期召开人民代表大会和主席团会议，努力提高会议质量；闭会期间围绕大局工作，组织代表开展评议、检查、调查、走访等各种有益的活动。最后，加强作风建设。人大代表应模范遵守宪法和法律，与人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为他们服务。

3.落实依法治国的基本方略。首先，加强立法，创新乡镇人大法律制度。一是创新选举制度。把选举权真正交给群众，扩大候选人比例，在总结试点经验基础上，逐步推进代表“海选”或直选乡镇长。二是创新组织制度。确认乡镇人大主席团为常设机构；人大主席副主席不得兼任行政职务，正副乡镇长也不得兼任主席团职务。三是创新人大会议制度，一年至少召开两次人民代表大会会议，乡镇人大主席团每3个月至少召开一次会议，根据需要随时召开临时会议；界定会期时间，保障会议质量。四是创新人大主席团闭会期间的权限、程序，防止权力流失。五是创新人大制度的法律责任机制，增强法律刚性，以保证法律的权威性。六是创新乡镇人大制度体系，将地方《乡镇人大工作条例》整合上升为法律，等等。其次，保证宪法和法律的实施，维护乡镇人大尊严和威权。乡镇人大要带头严格依法行使职权，维护宪法法律尊严；同时，党委要领导、支持、保证人大依法履行职责，带头维护人大权威。乡镇政府要严格依法行政，把对人大负责与对党委负责统一起来，自觉接受人大监督。最后，加强法制教育，牢固树立社会主义法治理念。

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