农村社会养老保障制度的实施

[如何维系养老保险制度正常运转呢](1)应当完善社会保险基础管理。社保经办机构要千方百计控制参保人数和缴费人数下滑的趋势，将之作为考查工作实绩的重要指标，严格依法征缴。加强社会保险信息系统建设，建好参保...+阅读

一、农村社会养老保险制度发展困境的分析 1991年6月，民政部在山东省组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案在全国有条件的地区逐步推广。到2000年末，我国约有6172万人参加了社会保险，占整个农村从业人员的11%，养老基金结余仅195.5亿元，参加者人均不足320元，也仅有几十万人享受了社会养老，所占比率很低。

2001年随着社会养老保险由民政部主管划归劳动保障部主管，农村社会养老保险被“清理、整顿”，陷入停顿不前的困境，成为全面建设小康社会中的一个重要问题。农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。

是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面来寻求制度萎缩的原因，例如：该制度以农民个人交费为主，缺乏互济性；养老保障基金投资渠道单

一、运营层次低、银行利率下调等导致基金保值增值困难；缴费水平偏低，大多数农民选择2-4元/月的投保标准，难以满足农民年老时的基本生活需求；领取保险金的年龄缺乏灵活性；该制度保富不保穷，保少不保老；农村社会养老保险管理混乱，出现了民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍保险基金的情况等等。

笔者试图从社会学角度对此进行分析，试图探求该项制度停滞不前的深层原因。

（一）我国农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。

而目前我国的社会保障制度的改革与建设是以“效率优先，兼顾公平”为指导。一切社会政策都是为经济政策服务，社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念。因此，面对我国城乡收入的逐渐扩大和当前我国最大的弱势群体--农民的边缘化和弱势化的进一步加深，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。

在这种价值理念支配下农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。例如，该制度“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持”的原则。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。中国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕。

在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求形成悖论，未来养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，造成了“保富不保贫”的不公平现象。

（二）农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁。目前我国正处于社会快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。

例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在，农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则，势必阻碍我国城市化进程和农村土地规模化经营，也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。

另外，著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中强调，文化

（一个社会的共同信仰、规范和价值观）是维持社会紧密结合的“胶水”，因为它特别不易发生变化，与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而，“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。

在他们看来，国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的现象，这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作人员对该制度认识不足以及工作方法不得当，在某些地方甚至出现了抵制现象，有的农民有经济能力却拒不参加，有的即便参加了绝...