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城建科学发展观调研报告

11月22日 编辑 fanwen51.com

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加快旧区改造 推进新城建设

区政协

近年来,xx城市化建设取得了巨大成就,特别是城区新建区和以路网工程为龙头的水、电、气、热、路、讯等基础设施建设进展迅速,城市面貌发生了翻天覆地的变化。按照市第九次党代会张高丽书记提出的“稳步开展‘城中村’改造”和区委三届二次全体(扩大)会议提出的“集中建设xx新城”的目标要求,新城建设面临着旧区改造这一不可回避的重大课题。对此,我就城区旧区现状进行了初步调查了解,并针对实际情况和存在问题进行了认真的研究分析,同时,结合外地的一些经验做法,就如何推进旧区改造提出几点建议,仅供领导决策时参考。

一、旧区改造对于加快新城建设具有十分重要的意义

1、旧区改造是新城建设协调发展的必然要求。当前,我国正进入城市化快速增长期,如何推进旧区改造和现代化建设,不仅是当今城市化发展面临的重大课题,也是引起广泛关注的社会问题,更是涉及群众切身利益的敏感问题。目前,国内许多城市为改善城市面貌,完善城市功能,提升城市形象,积极探索各种有效途径,以惊人的速度推进旧区改造,使一些原本破烂不堪的旧城区重新焕发出了勃勃生机。xx新城建设也面临着相同的问题,新建区发展得越快、功能设施越齐全、城市形象越现代,那么旧区改造就越迫切。否则,整个新城建设就失去了科学发展、和谐发展、率先发展的基础,城市化发展就显得越来越不协调、不平衡、不和谐。

2、旧区改造是改善城市人居环境的迫切需要。从xx城区新建区情况看,基础和公共配套设施比较完善,居民的生活居住环境也比较舒适优美。然而城区中的旧区(特别是城中村),绝大部分是平房,人均居住面积小,占用土地面积大,基础配套设施差,公共服务设施少,人口稠密,脏、乱、差和社会治安复杂等顽症,在现有条件下无法从根本上解决。只有对旧区(城中村)进行综合改造,才能从根本上改善群众的居住环境,提高生活质量和生活品位。否则将直接影响xx新城建设的整体进程。

3、旧区改造是提高新城整体竞争力的必然选择。城市竞争力主要取决于这个城市对资源要素流动过程中(人力、资金、物质、信息等)的吸引能力。纵观竞争优势明显的城市,在大力推进城市建设,努力提高城市管理水平,提高信息化程度过程中,无不在加快新区建设的同时,对旧区进行了卓有成效的改造,拓展了城市发展空间,提高了城市整体竞争力。xx要实施以城市化为主导率先发战略,建设京津之间最具实力和竞争力地区,就必须充分挖掘旧区的资源要素并将其发挥极致,从而使新区与旧区相互支撑,浑然一体。因此,只有大力推进旧区改造,才能有效提高城市的整体竞争力。

4、旧区改造已经成为新城建设面临的重大课题。在国家日益强化的土地宏观调控政策下,利用规划调整,外延式扩大城市建设区域的难度越来越大;而城市旧区(城中村)为城市建设提供了内涵式发展空间。因此,大力推进旧区改造步伐,不仅可以改善城市整体形象,解决现存问题,加快新城建设速度,而且也是新形势下加快xx新城建设别无选择的途径。虽然旧区改造情况复杂、任务艰巨、难度巨大,但有效破解旧区改造难题,对加快xx新城建设将起到巨大的支撑作用。

二、xx旧城区现状分析

1、总体情况:xx旧城区主要包括杨村街道的17个村街

(一街、二街、三街、四街、五街、六街、七街、八街、九街、十街、上朱庄、北郑庄、小东庄、楼前、上下园、大王庄、小王庄)和规划住宅区内的平房区(大桥东道、教育局后、中医院西)。17个村街的村庄占地5349亩,属集体建设用地;规划住宅区内平房区277亩,属国有建设用地。旧区占地共计8.4平方公里,涉及农业人口22274人。

2、现状分析:xx城区中的17个村街及公产平房(旧区)大部分分布在老城区,在城市化发展进程中,已经成为城市的一部分。大部分旧区居民渴望改善现有居住条件和环境,变为真正意义上的市民。但由于土地权属、户籍、行政管理体制仍然保留着农村模式,形成的“城中村”是城市中的一块“夹缝地”,使现有的村街滞后于时代发展的步伐,游离于现代城市管理之外。

主要表现在:一是农民、市民和流动人口混居,治安环境差;二是房屋密度高,违法、违章建筑集中;三是基础设施不完善,各种管线杂乱无章,排水、排污不畅,街巷狭窄,卫生环境差;四是土地利用存在诸多问题,宅基地、工业用地、商业用地相互交织,非法出租、转让、倒买情况较多,难于管理。这些问题不仅影响城市形象,也阻碍城市化进程,制约着城市的发展,已经成为困扰城市发展的“痼疾”。应该看到,城市旧区的存在固然是城市发展的一块短板,但从另一个角度分析,它正是城市发展的宝贵资源,是整个城市发展的优势条件和潜力所在。只要我们找准切入点,大力实施旧区改造,那么xx新城建设将会有更广阔的发展空间。

三、旧区改造的几点建议

旧区改造是一项情况复杂、涉及面广、耗资巨大、群众工作任务艰巨的系统工程,必须坚持“政府主导、群众自愿、量力而行、市场运作”的原则,本着“统一规划、分步实施、先易后难、综合改造”的思路进行,重点把握好以下几个关键点:

1、必须有完善的旧区改造规划和系统的实施计划。要结合xx新城建设阶段性目标,提前编制科学的旧区改造规划,并根据旧区的实际情况和难易程度制订具体的实施计划。明确旧区改造的先后顺序、实施步骤和方法,使旧区改造更好地按照新城建设规划和功能布局要求扎实推进。

2、必须建立强有力的组织领导体系和明确的政策体系。区政府应成立旧区改造的专门机构,主要领导亲自挂帅,深入研究旧区改造的规划、实施方案及不同改造模式的相关政策、办法等,确定旧区改造的大政方针,加强组织领导。各相关部门应加强协调配合,各村街党政组织充分履行职责,发挥作用,形成强大合力,共同推进旧区改造工程。

3、必须选择切合实际的改造模式。旧区改造涉及面广,情况复杂各异,很难找到一种适合所有旧区改造需求的模式。因此,要根据旧区房屋性质、人员身份、土地性质、经济组织状况等情况,提出不同的改造模式,供群众选择。针对旧区现状情况及在城区规划中的功能定位,本着先易后难、循序渐进的原则,在尊重群众意愿的基础上,最终选择适宜的改造模式。

4、必须确定适宜的改造主体。在确定改造模式的基础上,选择适宜的改造主体。一般来说,政府、企业、业主都可以作为改造主体。具体到特定区块,可根据改造模式,选择不同的改造主体。涉及公共和基础设施等建设项目,由政府作为主体比较合适;涉及纯粹的经营性项目,由开发商作为主体比较合适;涉及还迁改造项目,如果业主具有足够的开发实力和资质,由业主作为主体组织改造也是理想选择。当然,多数改造项目并非涉及单一内容,谁作为改造主体应根据改造项目的主要内容和实际情况由政府确定。

5、必须坚持政府主导。对已经确定改造的旧区,政府不宜直接介入,否则除了巨大的建设投入之外,还将承受巨大的补偿压力,并容易引起业主的抵触。政府可通过规划、相关政策,吸引、鼓励社会力量参与旧区改造。政府应重点把握五个环节:一是审批改造方案;二是审批建设规划;三是审核拆迁补偿安置办法;四是根据群众同意率,批准改造工程启动;五是批准土地征用及出让。在实施建设阶段,要通过市场化运作,由改造主体负责征求意见、房屋评估、签订拆迁补偿安置协议和购房合同、组织拆迁、开发建设和还迁安置等实际工作。

针对旧区改造模式的选择问题,应根据城区总体建设规划要求和各个旧区实际,在百分之百征求群众意见的基础上,可选择以下三种模式:

1、撤村建居。主要适用于城区规划范围内的周边村和城中村。撤村建居模式已有成功经验,可按东蒲洼撤村建居模式由政府统一运作实施。此种模式是政府主导、统一规划、统一政策、统一建设、统一拆迁安置。

2、捆绑开发。主要适用于非农业和农非混居的国有土地区块。在符合城区总体规划的前提下,本着“群众得实惠,开发商得利益,政府得形象”思路,将改造区块整体出让给开发商进行综合开发建设,由开发商负责被拆迁户的安置。这种模式是由开发商按照政府的规划和相关政策,负责拆迁、建设和安置,政府不直接参与建设,不用资金投入,只承担监督职能,以此改善群众的居住环境,提升城市的形象。

3、自建公助。适用于城中村的集体所有土地区块。本着“土地统征、资金自筹、政府支持、自主建设”的原则进行。旧区土地政府一次性征用,减免相关收费,收益用于补助被拆迁户。以村街作为建设主体,在旧区内或另处划拨还迁建设用地,自行或委托开发商组织旧房拆迁、建设和安置。这种模式是以村街为工作主体,减轻了政府的建设资金压力和拆迁阻力,有利于调动被拆迁人积极性,和谐推进旧区改造。

四、旧区改造中应处理好几个关系

1、处理好远期规划与近期建设的关系。旧城改造是改善人居环境、实现土地利用集约化的重要途径,是激发城市生机与活力的重要手段。科学合理的城市规划,是确定城市发展方向和发展目标,高效利用城市各种资源,促进城市合理布局和有序建设的战略性、先导性和基础性工作。作为城市建设的重要组成部分,旧区改造也一定要重视规划。要与城市化水平相适应,从宏观和微观两个方面对旧区改造进行规划控制,同时要与总体规划、分区规划及控制性详细规划相衔接,避免因规划控制不力而造成近期实施的旧区改造出现混乱,诱发新的矛盾。充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调,避免低水平重复建设。

2、处理好重点突破与分步实施的关系。城区内各旧区现状规模、管理体制、经济条件、人员身份都有很大差别。因此旧区改造,不能不顾主客观条件,以一个模式整体推进,而只能是抓住重点,分步实施。先选择那些条件成熟、矛盾较少、规划较好的旧区,借助人民群众、各单位、各部门及社会力量实施改造,实现既可快见成效、又能起到示范和带动的效果。然后,再根据实际情况逐步推进,从而达到集腋成裘、由小变大、片片相联的旧区改造整体目标。

3、处理好旧区改造与社会稳定的关系。旧区改造不可避免地要涉及城市的发展方向和居民的切身利益。要把和谐理念贯穿于旧区改造始终。在旧区改造过程中,要克服盲目性和片面性,要充分考虑群众的利益,避免简单粗暴的做法,遵照城市内在的发展规律,在可持续发展的基础上,探求城市旧区的更新与发展。拆迁补偿安置是旧区改造中最为突出的问题,要从构建和谐社会的高度,重视群众利益的保护。不论是产权置换还是货币补偿,不论是就地还迁还是异地安置,都应当尊重群众意愿,考虑群众的利益,确实通过旧区改造,使群众实现“安居、乐业、有保障”,创造和谐稳定的新社区。

4、正确处理旧区改造与利益相关方的关系。一是政府与改造主体的关系。政府在确保达到城市发展要求的前提下,要兼顾改造主体的利益,确定适当的开发强度,让开发商有利可图,促进改造项目顺利进行。二是政府与业主的关系。该关系主要涉及房地产权确认、拆迁补偿安置及保护小业主利益等问题。通过完善改造政策、措施,以政策法律手段保证业主的合法权益,和谐推进旧区改造。三是改造主体与业主的关系。该关系主要涉及对群众的拆迁补偿安置问题,政府要重点把握改造主体以何种方式、标准对业主进行补偿安置。既要考虑业主的眼前利益,也要考虑他们的长远生计,在还迁安置中想方设法满足业主要求。同时,又要考虑改造主体的承受能力,从而使旧区改造能够推进。

总之,旧区改造并非一朝一夕可实现、一蹴而就可完成的宏大工程;上述几点不成熟的建议也并非是解决其复杂问题的灵丹妙药。要扎实推进旧区改造并取得成功,必须需要全区上上下下的共同努力,必须集全区人民的共同智慧,必须学习借鉴先进地区的成功经验,必须紧密结合xx的实际情况,通过艰苦细致的工作,锲而不舍,常抓不懈,一个充满生机与活力的xx新城必将在不久的将来展现在世人面前。

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