我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究

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摘要：传统的单纯依靠财政资金、交通规费和信贷资金的筹资模式

已无法支撑新世纪大规模的交通基础设施建设，必须不断拓展筹资渠道

，积极吸引社会资金的参与。在目前的条件下，公路经营权转让是吸引

社会资金参与交通建设最为方便可行的途径，也是基础设施领域中相对

成熟的方式。对我国近年来在公路经营权转让

中存在的主要问题进行了

简要分析，并就如何进一步推动我国的公路经营权转让工作提出了若干

对策建议。

关键词：公路经营权转让；问题分析；对策建议

公路经营权转让问题的提出

“八五”期间，随着国家“收费还贷”政策的出台，随着一批高等级收

费公路的出现，收费公路在一定期限内的经营权也随之形成。在这一时

期，公路的建设规模迅速扩大，资金缺口与筹资压力与日俱增。经营性

公路通过收费，虽然可能逐步收回投资，且部分项目还有望取得合理回

报，但收回投资需要较长的时间，在一定的期限内建设资金仍然沉淀在

项目之中，无法快速循环再用于新的建设。这样，一方面用于公路建设

（包括用于经营性公路）的资金不断地大量沉淀，另一方面筹资的压力

又在日益加大。如何盘活不断沉淀下来的资金，缓解筹资压力，加快交

通基础设施的建设步伐，就成为一个重要的课题。交通系统根据经营性

公路有收费机制，有可能收回投资并取得合理回报，对社会资金有一定

吸引力的实际，借鉴国外公路经营权转让的成功经验，提出了经营权转

让的思路，并逐步开始了经营权转让的探索与尝试。通过近十年的实践

，在全国已成功地进行了一批公路项目的经营权转让，有效地盘活了一

批公路资产，加快了公路建设的资金循环。由此，公路的经营权转让逐

步得到了有关部门的重视，相关的政策规定也开始陆续出台。

公路经营权转让的可行性

．有收费补偿机制

收费公路有收费机制，如果收费标准、收费期限制定得恰当，交通量有

一定的保障，则大多数收费公路都能收回投资，并取得合理回报。

这是收费公路能够进行经营权转让的经济基础。

．有法可依

《公路法》第六章“收费公路”中对公路经营权转让已有原则的规定；

交通部也出台了相应的法规，专门对公路经营权及其转让行为作了明确

界定，并制定了具体管理办法，这为公路经营权转让提供了法律依据。

．收益能稳定增长的项目对稳健型投资者有较大的吸引力

收费公路建成后，经过几年的运营，交通量及其增长趋势就会较为稳定

，在收费标准和收费期限确定后，项目的投资回报就能被较为准确地测

定，在这种情况下转让经营权就能最大限度地降低投资风险。因此，收

费公路中一些收益能稳定增长的项目就对国内外稳健型的投资者有较大

的吸引力。尤其在经历了亚洲金融风暴、美国纳斯达克暴跌、新经济中

一些神话的破灭后，人们对公路项目的价值又予以了重新认识。随着中

国经济今后进一步持续稳定的增长及中国即将加入，都会为公路项

目效益的稳定增长提供更为坚实的基础，也将为经营权的转让创造良好

的外部环境。

．有成功案例可供借鉴参考

国外早就有公路经营权转让的成功案例，国内各省市近年也进行了不少

成功的尝试。既有较大规模的国道高速公路，也有许多省道项目；既有

经营权的整体出让，也有部分经营权的转让，这些案例都为今后的操作提供了可供

借鉴的经验。

公路经营权转让工作中存在的主要问题

我国公路经营权的转让工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的

案例。交通部规划研究院曾对利用公路经营权转让方式引进外资的情况

作过调查，调查结果显示全国较早地完成公路经营权向外商转让的项目

已超过个，其中较典型的如山东济南青岛高速公路、陕西西安临潼高

速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期间也对

公路经营权的转让工作进行了积极的探索，至“九五”期末，已有条

省道或特大桥进行了经营权的转让，在筹措到建设资金，盘活公路存量

资产的同时，也拓宽了筹资渠道，加快了资金周转，促进了交通建设事

业的发展。但就总体而言，我国公路经营权的转让工作仍处于探索和起

步阶段，还存在着较多的问题，这主要有如下表现。

．政府有关部门认识不一对推进经营权转让较为谨慎

国家“收费还贷”政策的出台，有效地调动了多方筹资建路的积极性，

大大加快了我国公路建设的步伐。但各地在执行国家收费还贷的政策时

，也出现了一些偏差，致使部分地区收费公路项目过多过滥，甚至出现

了“关卡林立”和“行路难”的情况，严重损害了这些地区的社会形象

与投资环境。对此，国家多次明令清理整顿。各地政府积极贯彻国家的

有关精神，合并了

一些过密的站点，撤消了一些已还清贷款的项目。鉴

于此，政府有关部门也希望今后的收费公路一旦还清了贷款都能迅速撤

消。但是收费公路的经营权如果转让，在经营期内就不能撤消。在这种

情况下，推进经营权的转让，是否会造成收费站点过多，不易控制？政

府有关部门对此心存疑虑，对推进公路项目的经营权转让就十分谨慎，

在无形中已影响了这项工作的开展。

．多头审批程序不规范标准不统一

符合条件的公路项目，其转让审批程序通常包括多个环节。一般为先由

市以上交通主管部门牵头，根据转让意向报省级政府及国资局评估立项

，立项批准后，进行资产评估，资产评估的结果再报国资局认可批准，

然后作为转让谈判的底线或作价依据。当转让

方案经协商谈判商定后，再报省级政府审批。由于公路项目投资规模普

遍较大，多属于限上项目，且可能涉及外资。因此，审批时，除交通部

门外还涉及计委、外经贸、经贸委、工商等多家部门，环节较多、时间

较长，这些都在一定程序上影响了这项工作的开展。如果是国道项目或

含有中央投资的项目还需报交通部审批，时间更长。加之在立项审批的

过程中，在审批的多个环节中，尚存在着程序不规范、标准不一致的现

象。如《公路法》规定国道收费权转让应报交通部审批，国道以外的收

费权转让报省、自治区、直辖市政府审批，而交通部年号令中规

定凡含有中央车购附加费或中央财政性资金的公路也需报交通部审批。

这些不一致的现象也同样影响着经营权转让工作的开展。

．相关政策缺乏连续性和稳定性

在经营权转让的过程中，部分地方政府出于尽快收回投资，筹集资金的

需要，曾作出了一些承诺或出台了若干优惠政策。但由于宏观政策变化

等因素，这些承诺或政策随后难以兑现或完全兑现。如浙江省部分地市

在“九五”中期进行公路经营权转让时，由于正值利率高峰，加之急需

资金，故地方政府曾向受让方承诺了较高的固定回报。但随着国家“不

容许固定回报政策”的出台，原先的承诺到兑现时就遇到了困难。尤其

是其中若干项目本身效益较为一般，运营过程中也难以支付过高的固定

回报。不得已上述项目的地方政府提出了将固定回报变更为按股分红的

建议。但前后两者差距过大，受让方无法接受，进而要求退出，客观上

已影响了项目的正常运营。

．部分地区公路项目的投资环境有待改善

在部分地区，政府对待公路项目的经营权转让存在着短期行为。在融资

形势较紧，急需引资时，尚较注意投资环境的改善与维护，一旦融资环

境相对宽松，对资金的需求不十分紧迫时，就不太重视投资环境的改善

与维护，原先承诺的优惠政策开始打折，一些损害业主利益的事件也会

不时发生。如市县政府系统的车辆办免费证，公交车不收费，附近村民

办月票，对当地车辆逃费不敢采取有力措施等。这些现象都不同程度地

损害了当地公路建设的投资环境。

．交通发展规划缺乏前瞻性竞争性项目的推出过于随意且缺少与

经营权受让方的沟通经营性公路的投资回报在相当程度上受到经营期内竞争性项目的影响。

政府在制定交通发展规划时，应科学地预测未来较长时期内社会经济发

展的需要，合理地安排竞争性项目；政府在吸引社会资金进入时，应将

规划中今后的竞争性项目及其影响考虑在内，并做好与社会投资者的沟

通工作。在我国的公路经营权转让中，由于部分地区的交通发展规划滞

后于当地社会经济发展的步伐，以致于规划经常调整，竞争性项目不时

“意外”出现，加之在这一过程中缺乏与社会投资者的沟通，使得社会

资金进入后有受骗的感觉，既影响了政府的信誉，也为经营权转让后项

目良好的合作运营留下了隐患。

．交通系统的体制改革滞后经营权转让后项目业主与原收费养

护单位的关系有待理顺

在公路原有的事业体制下，收费与养护都不同程度地存在着“机构臃肿

、效率低下、人员富余、费用过高”等通病，这与社会资金“降低成本

、提高效率”的要求相冲突。在我国目前已完成的公路经营权转让项目

中，收费与养护基本上仍沿袭着过去的事业体制，大多数项目业主无权

参与收费站的管理，无权选择养护单位。这既有交通系统体制改革滞后

，收费、养护体内循环，自我封闭，迟迟未走向市场的影响，又与经营

权转让时没有明确双方的权利、义务，没有理顺委托代理关系等有关，

需要引起足够的重视。

．经营权转让后项目业主与行业管理的矛盾需要妥善解决

近年来公路行业管理的要求逐步提高，具体体现在对道路维修、交通标

识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，相应的费用支出

也有较大幅度地增加。而以社会资金为主的项目业主则希望尽量降低开

支，提高经济效益。由于在上述项目的经营权转让时尚未预见到新近较

高的行业管理标准，在确定转让价时未剔除有关费用。因此，该项新增

的费用由谁承担就成了矛盾的焦点，如不妥善处理，也将影响项目的正

常运营。

．部分项目成本过高投资效益不佳

建设成本是影响投资回报的一个重要因素。在我国公路的投资建设体制

中，由于尚未真正实施项目法人制和资本金制，筹资、建设与营运相互

脱节，投资

主体不参与项目决策，无法在项目前期对成本进行有效控制；建设单位

不负责资金的筹措且缺乏成本控制的利益机制。因此，在项目前期，高

估造价，高报概算，在建设过程中虚报造价、随意搭车、乱摊成本等现

象不时可见，人为地加大了部分项目的建设成本，影响了项目的投资回

报，最终也降低了这些项目对社会资金的吸引力。

．部分项目风险无法锁定使社会资金望而却步

社会资金受让公路项目的经营权，并未指望获取暴利，而是着眼于稳定

的收益。因此，社会资金在某种程序上要求锁定公路项目的投资风险也

在情理之中。这突出地体现在社会资金在无法判断风险时转而要求获取

固定回报。故当国家明令禁止固定回报的做法后，如何在一定程度上锁

定风险，就成为吸引社会资金的一个重要因素。公路项目的投资风险最

主要在于未来交通量预测的准确性上。由于交通量的预测是一项专门的

技术，涉及的因素多，工作难度大，因此，社会资金很难靠自身的力量

或者委托中间力量去对公路项目未来的交通量作出较为准确的预测。他

们一般只能依靠项目可行性报告中的预测交通量去对项目投资回报与风

险作出判断。但是，我国的项目可行性报告有许多是“可批性报告”，

是为了通过项目审批而编制的，其中的交通量预测也带有相当的指向性

。依据这样的交通量预测而进行的项目资产评估，确定的项目投资回报

、项目经营期、项目转让价等也都不可避免会和今后的实际产生较大的

误差，给项目投资留下较大的风险。这一预测误差产生的风险若不能控

制在一定的范围，必然会使社会资金瞻前顾后，影响社会资金的投资热

情。

．部分项目的收费年限评估资产等基本要素尚未确定使这些

项目缺乏经营权转让的基本条件

出让公路的经营权，出让方首先需要确定一个出让价与出让期限的底限

，这需要以公路原有的经营期和评估资产为基础。但目前我国许多收费

公路尚未明确具体的收费年限，也未进行过资产评估。而且，收费公路

的资产评估需要以确定收费年限（主要指采用收益现值法时）为其前提

条件之一，确定收费年限又需要以资产评估的结果为依据。收费期限的

确定与资产评估两者互为前提，在两者都未确定的情况下，具体如何操

作有一定的难度，也有相当的工作量。况

且，按交通部年号令中规定转让公路项目的收费权，应坚持以投

资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超过投资

预测回收期的％）为基准的原则。这里的问题是，许多项目的投资预

测回收期本身就不准（有些甚至有很大的误差），以不准（甚至较大误

差）的预测回收期为基准，这样确定的经营期是否科学合理？加之这里

的投资回收期规范情况下）本应是指在资本金到位的前提下，用收费收

入扣除运营成本、税金后，先付息，后还贷（本金），再收回资本金后

的动态投资回收期。但在具体的建设中，许多项目是全额负债，可行性

报告中采用的投资回收期在计算方法上又有很大差异。因此，在这些情

况下，以原可行性报告中的投资预测回收期为基准去确定转让的经营期

底限，必将为项目的顺利转让及转让后顺利运营留下隐患。所以，要进

行公路项目的经营权转让，必须要花大力气解决好项目经营期限的合理

确定及资产的科学评估等问题。

推动我国公路经营权转让工作的对策建议

．积极澄清政府部门中存在的一些模糊观念在科学规范的基础上

提高推进公路经营权转让的思想认识

收费机制是公路（尤其是高等级公路）商品属性的重要体现，是市场经

济中吸引社会资金，加快公路建设步伐的经济基础。收费项目过多过滥

和公路的收费机制之间并没有必然的联系，合理规范的经营权转让并不

影响违规收费项目的清理整顿。相反，收费项目立项与审批的规范运作

反而有助于推进公路经营权的转让。传统的单纯依靠财政资金、交通规

费和信贷资金的筹资模式已无法支撑新世纪大规模的交通基础设施建设

，必须不断拓展筹资渠道，积极吸引社会资金的参与。而经营权转让是

目前条件下吸引社会资金参与交通建设最为方便可行的途径。政府有关

部门应该对合理规范的公路经营权转让予以积极的引导与支持，为推进

公路的经营权转让创造良好的政策环境。

．减少审批环节规范审批程序统一审批标准

针对公路经营权审批中存在的多头审批，环节过多，时间过长，程序不

够规范，标准不一致等问题，各省市应从本地的实际出发，由省市政府

牵头，由交通厅会同物价局等有关部门着手制定公路经营权转让的具体

管理办法。希望通过这一管理办法的出台与实

施，尽快解决公路经营权转让审批过程中的诸多问题，为推进公路经营

权的转让提供便捷的工作条件。

．优惠政策的出台要考虑可行性和延续性投资环境的改善需要政府的长期支持

吸引社会资金进入基础设施领域，需要政府的积极引导与大力支持。但

是政府在制定优惠政策时，要考虑政策在较长时期内实施的可行性和延

续性，避免地方性政策与国家宏观政策及法规的冲突，避免入世后与“

国民待遇”等有关国际惯例的冲突，要综合权衡政策实施后可能的收益

与代价，慎重对待长期实施某一政策的财力基础和社会影响，尽量减少

因政府换届而产生的政策变化。同时，各地政府还应对基础设施投资环

境的改善予以高度重视和长期支持，注意倾听社会投资者的呼声，维护

其合理的权益，减少不必要的行政干预，杜绝损害社会投资者的政策和

行为。

．前瞻性地做好中长期的交通发展规划合理有预见性地安

排竞争性项目

针对部分地区交通发展缺少前瞻性，中远期路网规划滞后于社会经济发

展要求的状况，各地政府及交通部门应根据国家和省市在二十一世纪中

前期社会经济发展的中长期规划及远景设想，科学地制定本地区交通发

展的中长期规划，特别是中远期的路网规划。在规划中要有预见性的安

排竞争性项目，通过项目合理的空间布局和时间排序，避免竞争性项目

过多过早地出现，避免项目的过度竞争和重复投资，减少社会资源的浪

费，保护投资者的利益。

．积极推动交通系统运营管理体制的改革尽快理顺项目业主与收

费养护单位的关系

交通系统运营管理事业体制的企业化改革是大势所趋，交通部门应积极

推进本系统运营管理的体制改革。通过改革，精简机构，提高效率，降

低费用；通过改革，打破收费管理、道路养护等业务传统的体内循环，

推动这些业务对外开放，走向市场，逐步提高自身的竞争能力。同时，

在这一过程中，尽快理顺经营权转让后项目业主与收费管理及养护单位

的关系。公路经营权（收费权）作为一种特许经营权，和一般的经营权

一样，与管理权紧密相连。经营权转让后，管理权也随之转移，项目业

主拥有对项目收费的管理权，也拥有项目养护单位的选择权。考虑到目

前公路收费管理与养护工作的现状，在已进行了经营权转让的项目中，

项目业主至少应与原交通系统的收费、养护单位形成一种委托代理关系，通过合同

与计划进行管理。

．尽快制定统一的行业管理标准妥善解决前期转让项目与行业管

理标准之间的矛盾

近期各地广泛开展的“文明样板路”创建活动，使道路行业管理的要求

逐步提高，相关费用也有较大幅度的上升。但由于文明路创建活动带有

一定的区域性，缺乏统一的标准，加之费用由业主承担，因此在实施的

过程中，也出现了一些矛盾。要长期不懈地开展这项工作，有必要根据

行业特点和社会经济发展要求尽快制定统一且相对稳定的标准，使其费

用开支能进入今后项目的运营成本。同时，对于前期已进行了经营权转

让的项目，由于这项费用开支当时未包含在转让价之内，故可考虑根据

项目运营的实际收益情况，由政府予以适当的补贴。尤其是对那些转让

后实际效益远低于转让时预测效益的项目，则应由政府全额承担，以确

保经营权转让后项目的正常运营。

．积极推进交通投资体制的深化改革努力控制公路项目的建设成本

传统体制中的一些弊端造成了公路项目过高的建设成本，已成为制约公

路经营权转让的重要因素。深化交通的投资体制改革，应从新项目开始

，遵循“谁投资，谁决策”的原则，落实投资者的主体地位，使投者在

项目决策期就能对工程投资进行应有的控制；在项目实施过程中，要实

实在在地推行项目法人制和项目资本金制，尽快落实投资主体对项目建

设的投资管理权，形成由投资主体对项目筹资，建设与运营管理全程统

一负责的投资建设体制，尽快形成切实有效的成本控制机制。同时，采

取措施调动地方政府用土地入股参与高等级公路建设的积极性，多方控

制项目的前期成本，提高项目的投资回报，为项目建成后的经营权转让

及其市场化运作奠定良好的经济基础。

．借鉴国外的成功经验采用适当的相关政策力求部分地锁定投

资风险

公路项目投资大，回收期长，不确因素多。因此，能否在一定程度上锁

定投资风险，是影响经营权转让的重要因素，显然，以固定回报或变相

固定回报的方式已不可取。但鉴于社会资金难以凭借自身或中介力量对

公路项目未来的交能量作出较准确的预测，而交通部门在可行性报告中

的交通量预测又可能有相

当程度的失真，加之社会经济发展中的诸多不确定因素，也使得交能量

的准确预测确有较大的难度。因此，公路项目的投资风险在某些情况下

的确较难把握，需要政府采取一些变通的政策与措施，在一定程度上锁

定投资风险。如可借鉴国外的一些成功经营，适度地采取以下政策。

（）政府可以给经营权受让方一个最低的交通量标准（如可行性报告

中预测交通量的％）及其项目下的收费收入。例如马来西亚政府在南

北高速公路建设项目中，政府承诺如果十七年内实际交通量低于预测标

准，政府允许给予一些补贴；

（）收费标准的确定需要得到政府的批准。但考虑到通货膨胀的因素

，政府可给予受让方一定的收费标准调整权，原则上与国家颁布的通货

膨胀率相适应；

（）在转让公路经营权时，可将高速公路沿线服务设施经营权及其它

可以和受让方合作的项目优先照顾受让方；

（）今后当新的高等级公路项目立项时，应改变长期以来一直由政府

有关部门（交通厅局）完全按政府意志负责项目可行性（可批性报告）

的做法，而应由负责项目筹资、建设、运营及收回投资的投资主体，负

责项目的可行性报告编制工作，应客观、严谨、规范地进行交通量预测

及投资回收期测算等工作，既为项目决策又为项目建成后的经营权转让

提供科学的依据。

．加强现有项目的资产评估收费年限的确定等基础性工作努力

创造推进项目经营权转让良好的基础条件

针对现有收费公路中部分项目尚未进行过资产评估，尚未确定收费年限

等情况，建议交通部门组织专门的力量，结合项目通车后实际的交通量

，增长趋势及今后相关的路网规划等，对这些项目的交通量预测，投资

回收期作出必要的修正。并在此基础上，进行系统的资产评估及确定合

理的收费年限，为推进公路经营权转让及其市场化运作做好相应的前期

准备。

总之，解决好公路经营权转让过程中存在的问题，将有助于推动这项工

作的全面开展，有助于吸引社会资金的进入参与，将大大加快我国新世

纪交通基础设施建设的步伐。