高速公路管理现状及思考

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高速公路管理现状

行业管理模式

我国高速公路的发展历史只有短短的10多年时间，采取何种模式对高速公路进行科学管理，目前还处于一种探索、尝试的阶段，各地的做法不尽相同。概括起来主要有以下4种模式：

1、交通主管部门统一领导，公路管理机构实施行业管理，路段公司或事业管理处具体负责经营管理

。这种模式下，省级交通主管部门对全省所有高速公路实施宏观管理，路政管理、养护质量考核、收费经营等行业管理职能由省公路局全面承担，各路段由企业性质的公司或省交通厅设立的事业管理单位负责管理。目前采用这种管理模式的省份有：河北、黑龙江、上海、四川、江苏、浙江等6个省市。以河北省为例，截止2001年7月，共有1518公里的高速公路通车运营，全省有4个省级项目单位负责高速公路的建设和管理，4个项目单位下又设有12个管理处或路段管理公（其中中外合资企业2个，国企1个）。目前的管理体制是省交通厅主管全省高速公路工作，在省公路局设立高速公路管理办公室，经省厅授权全面行使全省高速公路的行业管理职责，包括路政派驻、养护质量监督、收费行为监控等。

2、交通厅下设高速公路管理局直接管理。这种管理模式下，省交通厅下设省高速公路管理局对全省绝大部分的高速公路进行管理，高管局根据路段下设高速公路管理处，全面负责收费、经营、养护、路政和管理工作；其余路段由企业负责经营，高管局负责行业管理。采用这种模式的省份有：辽宁、吉林（长平高速和长春绕城线分别由东北高速和长春市交通局管理）、山西（原太高速和京大高速由公司管理）、湖南（长潭、潭耒路由公司管理）、贵州（贵黄、蟠云线由公司管理）、江西、广西（衡昆线、桂林机场和南友高速由公司管理）、宁夏、新疆等9个省区。

3、由集团公司统一管理。这种模式又可分为两种情况，一种是集团公司直属省级人民政府管理，如北京、福建、山东、陕西、河南、安徽、广东等7个省市；一种是集团公司直属于交通主管部门，如重庆、湖北。

4、交通主管部门统一管理，各路段成立公司或管理段

（一路一公司）负责经营。采用这种模式的有：云南、天津、海南。

总的来看，目前全国的高速公路管理模式繁多，各不相同，即使是划分为同一模式的省份的具体做法也不尽一致，但都具备两个基本特点，即：一是管理机构数量多，据调查，全国27个省市（除青海、西藏、内蒙、甘肃四省区）共有路段管理机构（公司）239个（其中事业单位113个、中外合资企业35个、国内企业91个），平均每省8.85个。这些路段管理机构（公司）又分属于89个管理单位（其中事业性质33个，企业性质56个）。如南方某省共有20个路段管理公司，分属于5大公司和一地市交通局；另据不完全统计，同江至三亚的国道主干线已建成的高速公路里程约为3063公里，共有40余个路段管理公司（处），其中管辖里程最长的约为250公里，最短的不到9公里。二是管理规模过小。全国239个路段管理公司（处）中，管辖里程超过100公里的只有56个；89个管理单位中管理里程超过300公里的只有16个，超过500公里的只有4个单位。如北方某市共有8个路段管理公司，管理里程最长的60.6公里，最短的仅12.3公里。

路况水平评价

2001年下半年，交通部组织了全国高速公路养护管理工作检查。从检查的结果来看，目前全国高速公路的整体路况水平较好，达到了路面平整、清洁、构造物无破损、绿化管护到位、排水设施良好。基本能够满足高速公路舒适、快速、安全的需求。具体表现在：一是路面行驶质量指数和路面状况指数合格率高。2001年的检查中，共实测了6448公里高速公路的平整度，进而计算出rqi（行驶质量指数）值，其中rqi值大于90的有5158公里，占实测里程的80%；另外还实测了118公里路段的pci（路面状况指数）值，其中pci值大于90的有98公里，占实测里程的83%。一些通车较早的高速公路由于养护及时，资金投入充足，rqi值都超过了90，如京津塘高速公路（年日常养护经费达9.26万元/公里，2000年养护工程投入达6890万元，养护总投入占通行费收入的24%）、京石高速、济青高速、首都机场路等。二是桥涵及防护构造物使用状况良好，路桥衔接平顺。各地在坚持以路面养护为中心的前提下，同时注重路基、桥涵和沿线设施的维护工作，绝大多数路段基本实现了桥涵构造物无破损，排水设施养护良好，边坡稳定。三是高速公路沿线绿化种植、管护状况良好。各地能够结合地形，进行多树种、多层次绿化，宜林路段绿化率达100%。特别是北京、河北、陕西、江苏、福建、浙江、湖南省的绿色通道建设效果十分突出，使高速公路沿线的绿化实现了景观化和园林化，令人赏心悦目，既改善了环境，保持了水土，又提高了行车舒适性，使高速公路成为当地的一条亮丽风景线。

三大管理的基本情况

收费管理

交通部检查结果还显示，各地高速公路上收费站的站区建设都较为齐全，站容整洁、收费秩序良好，事业单位管理的收费站基本上都实行了半军事化管理，着装统

一、挂牌上岗、操作规范、精神面貌良好，并都建立了较为完善的

收费管理工作制度，较好地杜绝了内部违法违纪事件的发生。所有站点均坚持做到了“四公开”，主动接受社会监督。特别是吉林、福建、江苏、浙江、广西等省积极推进全省联网收费，基本实现了省内高速公路“一卡通”，大大减少了省内高速公路上的主线站，提高了高速公路通行效率。山东、辽宁的省内高速公路联网收费系统也正在建设之中。

运营管理

目前，各地对高速公路的运营管理工作都极为重视，也取得了很好的效果，社会反应良好。具体表现有：一是各收费站能根据交通流量适时调节开放道口数量，做到了道口通行畅通，基本满足车辆通行要求。2001年交通部检查中随机发放的社会问卷反映出社会满意率达95%；二是针对各种突发事件，各高速公路管理单位均制订了相应的应急措施，有力地保证了公路畅通。特别是东北三省在冬季除雪保通方面投入了大量的人力和物力，基本做到了雪天不封路，社会满意率达98%。2001年交通部检查中共试拔沿线求救电话210部，全部有人接听，并能作出迅速反应；三是沿线服务区除中西部一些省份外，都做到了功能齐全、布局合理，物价公平，整洁卫生。比如辽宁省采用所有服务区统一管理制度、统一物价、统一监督，以星级服务和大众的消费水平受到广大司乘人员的好评，社会满意率达90%；四是公路巡视力度大，绝大部分路段实行了全天候巡视，能够及时发现问题、清除障碍，确保高速公路安全畅通。

路政管理

与管理体制相似，目前全国高速公路路政管理的模式也很复杂，各不相同，即使是同一省内的不同路段也有不同的做法。归纳起来大致有以下六种模式。一是明确由省公路局负责业务管理。采用这种模式有江苏、四川、上海、黑龙江、天津、河北、山东。但这些省的具体做法又有相当大的区别。其中江苏省是由公路局成立高速公路路政总队，下设5个路政管理支队实施高速公路的路政管理；二是由省高速公路管理局负责。如山西、吉林、辽宁、江西、贵州、广西、新疆、宁夏；三是交通厅直接派驻，如河南、湖北、云南；四是由高速公路管理企业负责，如北京、福建、广东；五是实行属地管理，由当地的交通局或公路分局负责业务管理。如海南、浙江和福建；六是实行综合执法，与交通安全、稽查合并。如重庆、陕西。

无论采取何种管理模式，从总体上看，高速公路路政队伍的装备和人员配备方面标准都较高，且都实行了24小时上路巡查制度，有效地维护了路产路权。特别是天津市公路局向各路段公司委派的路政人员，不仅负责路产的维护，还对路况和公司的养护情况进行监督。重庆市和陕西省实行的路政、运政和交通安全统一管理、综合执法制度，既提高了路政管理的权威性，又减少了执法人员数量，成效显著。

高速公路管理中存在的主要问题

近年来，各省在高速公路养护、路政、收费和运营管理等各个方面进行了许多有益的探索，取得了显著成绩，社会各界对高速公路的服务水平有着较高的评价。但是应该看到全国的高速公路管理工作中也存在不少共性问题，特别是随着我国高速公路通车里程的迅速延伸，这些问题已经充分显露，需要尽快研究，加以解决。

高速公路的管理体制亟需理顺

目前高速公路管理体制上存在的问题归纳起来主要有：

管理主体多元化，行业管理难以到位。根据《公路法》的有关规定，各级交通主管部门是公路工作的主管部门，行使公路行业管理职责。但就以何种方式，如何行使以及行使哪些管理职责，却缺乏相关法律和法规，导致交通主管部门与高速公路经营主体之间定位不清、关系不明，使交通主管部门的行业主管职能受到削弱。例如，象前面所提到的，有的省成立了由省政府直接管理的高速公路集团公司，并与省级交通主管部门处于同等的行政规格，交通主管部门要履行行业管职能，就需明确“管什么、怎么管、谁来管”的问题；还有大量的高速公路的管理主体是公司化的企业，其中有中外合资的、国有企业、还有上市公司，有的企业以自主经营、自负盈亏、决策程序为由，游离于交通主管部门的行业管理之外，导致社会公共利益受到损害。各地交通主管部门和公路管理机构在实施行业管理的过程中都不同程度有所显现。比如北方某高速公路全长132公里，由某上市公司负责管理，但上市公司目前仅负责收费管理，养护和路政工作仍由原交通部门的事业管理处承担，养护和路政管理的经费计划由上市公司按年度下达。目前的主要问题是养护经费严重不足，路况水平极低，实测rqi值为84，pci值仅为63。造成这种状况的原因固然与该高速路的基础较差有关，但主要还是上市公司不能根据实际路况提供足够的养护及大中修资金，导致路况水平迅速下降。

政企并存，定位不清。目前高速公路管理模式多种多样，既有事业型的高管局（处），企业型的公司，又有既政又企的大集团，还有“一个单位，两块牌子”的政企混合体。这种设置直接导致高速公路管理主体定位不清，不同部门对管理主体的分类和认识不一，带来的后果是工作不协调、不规范，扯皮摩擦不断，而且还会诱发社会问题。比如一些地方政府成立高速公路经营企业后，并没有对交通主管部门和经营企业的职权和关系进行明确，导致经营企业脱离政府交通主管部门的监管，社会公众利益难以保证，实际工作中磨擦不断。还有一些地方政府反映：以前地方在征地拆迁等方面提供的优惠政策是因为公路建设属政府行为，现在又变成了企业收费经营，有地方和群众利益被企业侵占的感觉。

分散经营，路网分割严重。公路运输的特点决定了公路网的管理必须统

一、高效，而且需要跨区域的协调和统一，具有不可分割性。

而目前，我国的公路管理不仅有普通干线公路网和高等级公路网之分，就是在高速公路内部也出现了多个利益主体各据一方，分散管理，独立行事的局面，一方面严重影响了路网的统一性，公路所特有的社会经济效能无法得以充分发挥；另一方面增大了管理成本。比如一些地方同一路线上多个合资公司并存，互相独立，分段收费，造成主线站设置过密，影响畅通。还有一些跨省区高速公路沿线的管理单位间缺乏协调和沟通，信息无法共享，遇有突发事件封闭高速公路时，与相邻省市互不通气，造成大量车辆停滞主线，社会反响恶劣。

路政执法主体和执法程序有待规范

虽然目前高速公路的路政管理工作在人员、装备、巡查频率、路政案件查处等方面与普通公路相比有一定的优势。但从总体上看路政管理工作中仍存在两个突出问题。一是路政执法主体不合法。《公路法》规定，只有政府交通主管部门或经其授权的公路管理机构才具备路政执法资格。而目前大量的高速公路路段是由企业来负责经营管理，这些经营企业显然不具备路政执法资格。特别是按《公路法》的规定，收费公路路政管理由县级以上地方人民政府交通主管部门或者公路管理机构的派出机构、人员行使。但由于各种原因，目前绝大部分省都没有完成路政委派工作，因此形成了前面所提到的多种路政管理模式，导致许多高速公路的路政执法主体不合规定。更为突出的是，某些企业现在是由企业内部的路产部负责路政管理工作；有的公司委托交警进行路产损失追索，所得收入与交警分成，行政执法主体严重错位；二是执法程序及法律文书不规范。有些地方实施行政处罚时没有严格按法律规定的行政处罚程序进行，程序不完善、调查取证不认真、法律文书填写不准确等问题普遍存在。随着国家依法治国方略的实施，司乘人员法律意识的增强，以上问题将愈显突出。

收费标准不尽合理

长期以来，高速公路的收费标准由各地的省级物价、交通、财政等多个部门，根据当地的实际情况和公路建设成本等因素制定，但由于对收费标准的制定依据、计算方法等国家没有统一的法规，造成部分高速公路的收费标准不尽合理，具体表现有：一是标准普遍偏高，用户反映强烈。交通部2001年对1881个司乘人员的调查显示，有920人明确提出收费标准偏高，占总数的48.9%。据调查现在全国高速公路的平均收费标准约为0.40元/车公里（小车），这与美国（最低1.3美分/英里，合0.1元/公里；最高9美分/英里，合0.46元/公里）、法国（0.3法郎/公里）、意大利（78里拉/公里，合0.4元/公里）等发达国家的收费标准基本持平，甚至略高，明显与我国的经济发展水平和社会承受能力不相称。

这也是造成目前部分高速公路路段交通量小，而相邻普通干线公路交通流量大的根本原因，一定程度上降低了高速公路的使用效率。二是各路段的收费标准差异过大。随着京沈、京沪、西南出海通道等长距离、跨区域高速公路的全线建成，地区间收费标准差异过大的矛盾愈显突出。

比如京沪高速公路沿线不同省市的小车收费标准最高的达0.71元/公里，最低的为0.34元/公里,差距悬殊；即使是同一省内各路段的收费标准也相差极大。比如北方某市高速公路的小车收费标准最高的达0.83元/公里，最低的仅为0.33元/公里，同一行政区同样的高速公路差异如此之大，社会公众难以接受。三是各地高速公路收费的车型划分标准不统一，有划分小、中、大三类的、有小、中、大、重四类的、还有五类、六类的，一辆车经过不同收费站时被划分的车型却不一样，用户无法理解。以上情况说明，目前高速公路收费标准制定工作确实存在问题，需要尽快加以规范和调整。

高速公路管理法规滞后

各地交通部门在高速公路的管理过程中普遍反映：目前国家应尽快出台高速公路管理的专门法规，明确管理主体，赋与管理手段，界定管理内容，使交通主管部门对高速公路的行业管理职能能够真正实现，各项工作的开展能有章可循，有法可依；在技术管理上，应制订统一的高速公路养护质量评价标准，增强对经营企业养护工作的约束力，保证高速公路的服务水平。在实际工作中，由于缺乏法规约束，有些经营单位过于考虑经济效益，对养护和服务的投入不主动，路况水平低下。省级交通主管部门又没有调控手段，无力监管，企业管理目标严重偏离公众愿望，无法体现公路的公益属性，损坏了公路交通部门的社会形象。因此，高速公路管理法规滞后，已成为影响我国高速公路健康、持续、快速发展的重要因素。

其它问题

除以上问题外，当前高速公路管理过程中还暴露出技术、管理、运营方面的诸多其它问题。一是养护技术方面，如人工清扫影响行车安全现象普遍，高速公路指路标志偏少、标线不清影响服务水平，路况检测和评价手段落后、预防性和周期性养护明显滞后，大跨径、特殊复杂结构桥梁的养护管理技术落后等；二是收费管理方面，如联网收费推进速度缓慢，同一政区不同经营主体分设主线站问题，经营性公路收费人员着装混乱，免费车辆过多收费效益不理想，西部地区部分路段收费手段落后等；三是路政管理方面，如路政人员、设备的配备缺乏依据，派驻方式不明确，执法车辆示警灯、颜色、标志不统一，执法不文明，缺乏服务意识，单纯以路损费的追索作为行政执法目标，执法手段缺乏力度等；四是运营服务方面，如受服务区用地指标所限，一些地方服务区规模偏小、偏少，影响服务功能等；五是地区间的不平衡问题，中西部省份的高速公路路况和管理水平与东部地区相差悬殊，检查结果中排在后十位的除广东省外，全是中西部省份；六是路段命名缺乏规范，给公路用户的使用带来不便。

改进我国高速公路管理工作的思考

从上面的分析不难看出，目前我国高速公路管理工作中无论是技术方面，还是管理方面都出现许多不容忽视的突出问题，已经对高速公路事业的发展产生了不良影响。因此，必须要采取相应措施，尽快统一思路，规范管理工作，才能保证高速公路事业的健康、持续发展。笔者个人认为政策法规滞后、行业指导不及时是目前高速公路管理过程中出现以上诸多问题的重要原因。而我们对新形势下行业管理职能、模式、手段等重大问题研究不够又是导致法规滞后、行业指导不及时的直接原因。由于研究不够，一方面使我们对某些重大问题难以形成一致认识，直接影响政策法规的制定和出台工作；另一方面也容易出现政策导向失误，影响行业发展。因此，目前我们应重点从以下三个方面来加强高速公路的管理工作。

加强理论研究工作，为高速公路管理工作提供理论指导。目前管理体制中出现诸多问题的原因是多方面的，有投资体制、法制环境等因素，但与政府决策部门，包括交通主管部门对公路基本属性的认识和理解是密不可分的。目前所有的高速公路都收费，其中有相当一部分是出让收费权的，还有包装上市的。对高速公路来讲，究竟应按收费还贷还是收费经营来管理呢？如果都可以，那么收费经营公路占的比例为多少合适呢？还是全部？作为政府对经营性收费公路又该如何进行管理和规范呢？哪种管理模式最合理？诸如此类的问题，一直没有明确而合理的答案。因此，必须要加强对这些理论问题的研究和讨论，在行业内外尽快形成一致意见，以规范各地的高速公路管理工作，逐步建立符合中国国情的高速公路管理体制。

尽快出台车型划分标准和公路收费标准计算方法。主线收费站过多过密、收费标准过高一直是社会各界关注的焦点。对主线收费站过多过密的问题，一方面要从改革高速公路的管理体制和运营机制入手，改变目前分段经营、各自为政的散乱局面，树立路网的整体观念，消除主线站重复设置的体制性原因；另一方面要积极采用技术手段，通过推广联网收费技术，减少主线站数量，提高服务水平。对收费标准过高问题，前一阶段，交通部已经组织有关单位对车型划分标准和收费公路价格形成机制进行了研究，并形成了初步成果。下一步应抓紧工作，在已有成果的基础上，尽快出台车型划分标准和公路收费标准计算方法，并以清理整顿公路收费站点工作为契机，对全国公路收费标准进行重新核定，使高速公路的收费标准逐步趋于合理，减少社会影响。

尽快制定出台《高速公路管理办法》、《公路路政管理规定》、《高速公路养护质量评定标准》等行政规章和技术法规，改变高速公路管理法规、技术规定缺乏的现状。

总之，在实际工作中我们体会：我国的高速公路建设成绩辉煌，举世瞩目。但管理中存在的诸多问题不容忽视，管理理念、管理技术过于落后。若再不加大工作力度，理顺管理体制，出台相应法规加以调整和规范，可能会对我国高速公路的健康、持续发展带来更加不利的影响。所有公路交通工作者必须要集中力量，抓紧工作，坚持体制创新和机制创新，为尽快建立统

一、规范、高效的高速公路管理体系贡献力量。