整合特殊监管区域管理功能的调研思考

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海关特殊监管区域是国家为了给予有别于本国关境内一般地区的特殊政策，而采取特别的措施进行监管的区域。目前我国海关特殊监管区域主要有保税区、出口加工区、保税物流园区、保税物流中心和保税港区。近年来，随着**开放型经济的深入和快速发展，出现了越来越多的海关特殊监管区域，这些特殊区域在服务相关企业、推动地方经济发展的同时，也带来了一些新的

问题和管理难点。为了有针对性地加强对海关特殊监管区域的税收征管工作，进一步提高税收征管水平，我们对**海关特殊监管区域的税收征管现状进行了专题调研。

一、目前**特殊监管区域总体情况

1.数量众多，种类齐全。从上世纪90年代至今，先后成立了张家港保税区和保税物流园区（区港联动），工业园区和高新区两个保税物流中心（b型），昆山、工业园区、高新区、常熟、吴中、吴江6个出口加工区。2007年底工业园区的保税物流中心（b型）和出口加工区合并组成综合保税区，昆山出口加工区叠加了保税物流功能，吴江出口加工区正在申请叠加保税物流功能，太仓正在申请设立入仓即予退税的出口监管仓库。可以说，在全国很难找出云集了如此多的特殊监管区域的城市。

2.招商情况良好，土地使用效率较高。这些大型制造企业和物流企业的进驻，有力地提升了我市出口货物的技术水平，同时通过大量的业务需求，拉动了相关配套产业的蓬勃发展。昆山、高新区这些设立较早的特殊监管区域，招商情况和土地利用率良好。

3.业务增长迅速，高新技术产品为主导。

二、特殊监管区域发挥的重要作用

经过多年的发展，特殊监管区域的综合实力不断壮大，增强了吸引投资的聚集效应和辐射功能，成为联接国内外两个市场的重要窗口和桥梁。同时，在带动周边经济、提升区域竞争力、扩大就业等方面发挥了积极作用。

1.提高了加工贸易企业集中度，有利于资源的集约化利用。设立特殊监管区域，旨在规范加工贸易的管理，将现行“漫山放羊式”的加工贸易改为“圈养式”管理，有利于提高资源的集约化程度，促进加工贸易的健康发展。

2.延伸补全产业链，促进了加工贸易产业升级。近年来，随着**开放型经济的快速发展，产业集聚效应越发突出，越来越多的跨国企业将生产和采购基地放在**。这些企业迫切需要一个“零库存、高弹性”的运作平台，以便根据全球市场的需求动态调整生产计划、原材料供应和产品销售，**的特殊监管区域很好地满足了企业的需求。

3.对区外的相关进出口企业产生了辐射和示范效应。特殊监管区域由于具备保税仓储、国际物流配送、简单加工增值服务、物流信息处理等功能，因此辐射效应十分明显。批次，为中心、园区乃至**发挥了很好的宣传推介作用。

三、现阶段**特殊监管区域存在的主要问题

1.特殊监管区域综合效益偏低。**作为进出口大市、加工贸易大市，设立一些特殊监管区域，以实现加工贸易企业集中管理是很有必要的，昆山、工业园区、高新区特殊监管区域业务量的飞速增长也印证了这一点。但是设立特殊监管区域毕竟是一种税收的让渡，**高度外向的宏观经济结构并不具有很强的简单复制性。因此，过多的设立特殊监管区域，不仅建设运营成本高、税收代价大，而且很容易造成土地资源的闲置浪费。事实上，**也存在特殊监管区域发展不平衡、功能单

一、政策不配套、综合效益偏低、招商竞争激烈等问题。昆山、园区、高新区出口加工区的发展态势相对较好，而去年新设的常熟、吴中、吴江三个出口加工区业务量较小，吴江出口加工区使用的土地面积仅占规划面积的十分之一。

2.辐射功能没有得到充分发挥。在我国，特殊监管区域仍属于新生事务，各地区、各部门仍然处于摸索阶段，出于谨慎性考虑，对一些特殊业务作出了限制性的规定，但是随着开放型经济的快速发展和加工贸易的转型升级，有些限制性规定的弊端也逐步显露出来了。一是维修业务税负不公。区内企业不允许开展修理、翻新、拆卸等业务，区外企业为区内企业提供设备维修服务，通过主管海关备案进行，但是尚不能取得出口货物报关单退税联，这就意味者将视同内销业务进行征税。二是招商引资厚此薄彼。特别是生产和流通尚未紧密结合的贸易企业，几乎与特殊监管区域“绝缘”。因为政府在招商时，往往倾向于出口导向型生产企业，而对流通企业并不欢迎。目前**尽管已拥有三个物流（仓储）企业进驻园区出口加工区，但是还没有直接从事流通贸易的企业，这也成为特殊监管区域一个共同的缺憾。

3.各部门管理制度缺乏有机衔接。在实际出口业务中，海关侧重于监管货物的实际状态，而税务部门还需掌握所有权的转移情况。因此，各管理部门出台的相关业务政策缺乏有效的衔接，影响了监管区域的实际效能。归纳起来，突出问题有以下几个方面。一是保税区管理上，对区外企业销售给区内企业的货物，海关在操作上一般作为销售企业的出口业务，可以进行报关，且可以使用进料加工手册等作结转，但一般不签发出口报关单出口退税联。因此，海关认定区外企业销售至保税区的货物就视同出口；而税务机关只有在货物实际离开保税区到境外后才认可货物出口。二是海关的出口加工区监管办法中只提到了对运入出口加工区的货物视同出口，而税务机关要求入区的货物必须是销售给区内企业的，

区外企业才能凭相关单证办理出口退税。三是保税物流中心（b型），海关对运入中心的货物视同出口，而出口退税政策中则明确了享受出口退税的仅是销售给境外企业或物流中心内企业而运入中心的货物。四是去年底以来，国务院批准在工业园区设立综合保税区，海关总署在全国范围内选定了7个出口加工区进行功能叠加的试点，而国家税务总局并没有及时针对试点工作，出台调整相应的出口加工区税收管理办法。

4.税务部门获取信息的渠道狭窄。目前，保税物流中心(b型)、出口加工区、保税物流园区各有一套税收管理办法，但是这些办法可操作性不强，导致各地税务机关实际掌握的政策宽严不一；退（免）税方面貌似雷同却又有细微差别，企业很难准确把握，容易诱发税企矛盾。税务机关掌握的信息只有货物从区外进入区内的“出口”信息，而且通常只有一般贸易和进料加工贸易的入区信息；一线（区内和境外之间）进出口信息、二线（区内和区外之间）进口信息、以及货物在区内或者不同区域之间的流转信息、区内企业手册结案信息等等，都无法掌握。因此，依靠现在出口退税申报提供的单证以及电子信息，很难全面反映出交易状况。对开票方向、货物流向、资金结算等事项，都要依靠深入细致地人工审核。不仅工作量巨大、效率低下，而且存在相当大的退税执法风险。

5.退税管理的工作负荷不断增加。由于税务部门与海关在直接进出口业务管理上存在很大区别，因而给退税管理增加了难度。一是货物实际入区时间与报关单上注明的出口日期不符。特殊监管区域内，企业分批送货集中报关现象比较普遍，报关单上“出口退税日期”滞后严重，在退税率多次下调的情况下，企业为了避免吃亏，纷纷要求海关更正“出口日期”，或者要求按照货物实际入区时间计算退税，税务机关显得比较被动。二是出口报关单上的错误信息较多，改单时间长，造成企业办理延期申报的情况多，相应增加了退税管理的业务量。

四、整合特殊监管区域功能的建议

作为特殊监管区域，保税区、出口加工区、保税物流区、保税物流中心目前分别享受着不同的优惠政策，政策资源难以共享，影响整体功能的发挥，同时也分散了监管人力，增加了管理成本。为保证特殊监管区域健康发展，节约土地资源和管理资源，切实提高经济效益，有效降低监管风险，要以科学发展观为指导，尽快推动功能整合和政策叠加，在更高起点上重新定位特殊监管区域的发展方向，从而促进特殊监管区域规范有序运行。

1.科学评估现有区域运行效能。特殊监管区域已经运作多年，但尚没有一套涵盖环保、能耗、税收、就业、国际收支、行政管理等领域的科学的评估体系，来对区域的运行效能作出全面评价，因此制约了今后的规划发展。从调研情况来看，现有的特殊监管区域不仅占用了较多的耕地资源（每个出口加工区的占地面积近3平方公里），各区域的初始建设投资动辄数亿元，而且每年管理机构的行政开支和国内税收让渡更是庞大。正因为如此，有必要审视一下这些投入对于宏观经济产生了多少积极作用，又带来了哪些负面影响。目前，各地设立特殊监管区域大多采用自下而上的模式，即先圈地围网，然后招商和上级验收，很容易造成设区的盲目性和土地资源的闲置。要想解决好这个问题，必须设定一些刚性指标，如进出口总额、加工贸易比重、产业分布状况等等，达不到指标的地区，一律禁止圈地，使特殊监管区域布局于进出口金额大、加工贸易比重高并且符合国家产业指导政策的地区。

2.拓展叠加功能，推进互动发展。要按照合理规划、统筹发展、依法行政、经济效能、科学管理、改革创新、整合发展的基本原则，通过模式创新、功能整合、政策叠加，使现有特殊监管区域的政策优势、功能优势、区位优势等最大限度地发挥出整体效能，实现各类特殊监管区域的协调发展、优势互补，使其成为成为先进制造业的聚集区、国际物流的集散区、服务外包的承接区。一是功能的整合，使各类特殊监管区域都基本具备保税加工、保税物流两大功能。二是政策的整合，统一各类特殊监管区的税收政策，包括境外入区保税、区外入区退税、区内出区征税、区内免征增值税和消费税等等。三是监管模式的整合，统一海关监管模式操作流程和信息化管理系统，从而降低管理的风险，提高管理效能。四是资源的整合，将目前分布在各类口岸物流和保税物流网点上的人力物力资源合并重组、科学配置，解决监管资源总体上相对不足的问题。通过功能整合，使各类特殊监管区基本具备保税加工、保税物流两大功能，克服特殊监管区产业链和供应链脱节的缺陷，为吸引更多的物流和加工制造企业、国内外大公司的地区总部、研发机构和营销中心入区经营发展创造有利条件。

3.理顺管理职责，避免交叉重叠。在海关总署牵头草拟的整合特殊监管区域指导意见中，赋予区内企业自主贸易权和分销权，不再认为整合后的特殊监管区域为“境内关外”地区，这给了区内企业更大的经营空间，有利于区域的发展。但是，应明确区内企业就是境内企业，区内区外的货物和劳务交易依然属于境内交易，适用增值税、消费税暂行条例，由税务机关征、退增值税和消费税；而区内企业与境外外商之间的货物和劳务交易继续按照现行规定，由海关管理。只有这样，才能有效防止国内税源向海关税源转化，改变地方财政与中央财政的分配格局。

4.加强信息沟通，实现深度融合。目前，对进入保税区（自由区）的货物事实上存在入区、出区和库内三重监管，造成了手续繁琐和效率低下，增加了企业的经营成本。为此，我们认为，要建立一个部门牵头、其他部门参与的综合协调机制, 在管理手段上依托“电子口岸”信息平台, 对特殊区域实行联网监管，共享管理信息资源, 从而构筑起政府部门间的执法互助体系。在具体业务的操作上，各部门应在一个总体原则下，分别制定具体的操作规程，避免产生矛盾而使企业无所适从。同时，要借鉴国际先进做法，加强信息资源的共享和综合利用，尽快实现商务、海关、税务、外汇、检验检疫等部门之间的计算机联网，加快与h2000系统相接轨、与电子口岸相衔接的步伐，充分利用信息技术等现代化手段，建立适应现代物流发展的高效监管体系，真正实行电子账册和联网管理。