我市事业单位改革情况调研材料

[关于我市实践科学发展观的调研报告]结合我市实际，谈谈贯彻践行科学发展观的几点认识和思考，也是把我的学习体会向大家报告并作交流。一、关于如何认识科学发展观问题科学发展观是马克思主义与中国实际相结合产...+阅读

2000年，为了完成**省交给**市的试点任务，**市在全省率先启动了事业单位的分类改革，当时的改革力度很大，改革成果也得到了各级领导和组织的高度认可。但是正如一切新生事物一样，改革既不可能无懈可击，也不可能一捶定音。目前，在转体和撤消的事业单位中，多数单位已经从真正意义上实现了企业化运行，但有少部分至今还没有走出缓冲地带。

为此，**市编办沿着改革的脚步，进行了跟踪调研。

一、事业单位的蜕变

在2000年改革的主体战役中，**市共精简事业机构155个，其中转体56个，撤消40个，合并59个。转体和撤消单位共分流人员1855人，其中转体单位1409人。

1、改革预期的理想模式

改革初期的总目标是使部分单位退出事业范畴。基本程序是：第一步实现政、事、企三分开。剥离延伸到事业单位的行政管理职能，归并到相应的行政机关；将纯公益性职能和生产经营性业务分开，把从事生产经营活动的机构和人员推向市场。其转体改制的实质就是实现“一个置换、两个解除”，即通过量化部分国有资产置换事业单位干部职工身份，解除事业单位对政府的依附，解除干部职工对事业单位的依附。在改制的具体形式上实行“五脱钩”：改革单位与行政或其他类似职能脱钩；与主管部门经费拨付关系脱钩；与行政或事业编制脱钩；与主管部门人员调配权脱钩；与单位名称脱钩。

可以说，改革的预期目标，是要打造一个理想的政、事、企职能明晰的社会共同体。

2、改革政策的运行轨迹

历经改革洗礼后的**市转体事业单位，在沿着理想化的模式运行的过程中，多数的单位和主流的人群逐渐步入了正常的轨道，可是部分单位出现了不适症状。为此，根据上级党委政府以及相关部门新出台的政策，结合**市改革发展的实际情况，2001年以来，该市常委会议曾三次就相关深化改革的议题进行研究。市编办对相关的常委会议精神进行了搜索和解读：

2001年的研究意见：第一条“原事业单位转体为非企业后，由民政部门请示上级后，先进行登记，确定其法人资格”。从当时决策的意图来看，似乎要为转体的非企业单位寻求一个中间地带，使其在办理法人登记时，既不归属于事业，也不归属于企业。其中“民营事业单位（医院、学校）暂仍由事业单位法人登记办进行登记”。这条应该是为规避企业法人登记、年检费用过高的问题所定。但从登记受理的工作主体服务对象的范围来看，仍然保持着事业单位的标志；第二条，“转体重组为企业和非企业单位的原有人员和新进人员在上级没有明确规定前，由劳动部门办理相关手续，如上级有新文件明确规定，则按上级规定办理”。这条意见相当于重申了转体单位人员的企业员工身份。同时，也为上级政策预留了一定的推行空间。

2002年研究的意见：“要进一步深化和完善对事业单位的改革，要按照中央的精神，结合**市的实际，对改革予以规范、修补和深化。对极少部分改革方案，经过运行后发现明显与上级政策不符或不切合实际的，可作适当修补、完善”，这条意见是基于改革可能存在的不完备性、上级政策的不契合而作出的决策调整；“对改革没有真正到位的，要进一步深化，特别是要把单位内部的机制真正转换到位”。“对于改革事业单位的性质和人员身份问题规定：凡是方案确定撤消的单位，维持撤消的决定。凡是已经实施转体、并确能进入市场运作的，按市场机制转为企业”。这条意见是要保持改革的主流和方向，进一步深化改革，该脱钩的彻底脱钩。“凡是担负有行政职能的事业单位转为企业的，给予5年的过度期，在过度期内，实行企业运作、事业待遇的双重性质管理”。这条意见设定了部分转体单位的过度期，但没有明确期满后的处理办法，也没有列出实施双重管理单位的清单，且可操作性不强。在财政投入的问题上规定：“凡是按照事业单位管理的，财政拨款按照2001年的标准不变。凡是负有公益性管理职能的事业转体企业，财政给予一定的专项补贴”；对转体事业单位的人事管理规定：“对保留事业性质的单位和事业性质企业化管理的单位，按原事业单位人事管理办法管理”。这几条意见实际上仍然承认了政府和单位、单位和个人之间的经费拨付、编制管理、身份管理的联系。“对转为企业的单位人事管理由原主管部门加强监管”，这实际上也没有解除转体单位员工和部门的依附关系。

2005年研究的意见：“2000年事业单位改革时转体了的并担负有行政职能的单位，维持现状，继续保留事业性质、企业化运作，其员工按照‘老人老办法、新人新办法’的原则管理，保留原有身份待遇不变，待上级出台事业单位改革的规范性文件后再按上级文件要求办理”。我们理解，这次研究的意见是等待上级政策，相关转体事业单位仍然按照原有轨迹运行。

从常委会议为调整、深化和完善改革出台的一系列政策不难看出，虽然在前进的路上显得有点步履蹒跚，但是沿着改革的终极目标的步伐始终没有改变。到2005年，已经形成了一个较为科学的关于事业单位改革的思想体系，其具体的方略概括起来就是三条：

第一：“对于极少部分方案，经过运行后发现明显与上级政策不符或不切合实际的，可作适当修补、完善”；

第二：“凡是方案确定撤消的单位，维持撤消的决定。凡是已

经实施转体、并确能进入市场运作的，按市场机制转为企业”；

第三：“转体了的并担负有行政职能的单位，维持现状，继续保留事业性质、企业化运作，其员工按照‘老人老办法、新人新办法’的原则管理，保留原有身份待遇不变，待上级出台事业单位改革的规范性文件后再按上级文件要求办理”。

3、改革政策运行的现状

按照上述系列配套政策运行的结果，目前**市市56个转体事业单位已经较为明显地分化为4种类型。

1、转体后按上级政策要求已重新设立的机构11家：7个乡镇4个街道劳动保障服务站。

2、转体改制后不再要求实行事业单位法人年检，并比较成功转型为企业化运行的单位18家,包括中介机构2家：**正律师所、鼎鸣律师所；其它机构16家：建筑设计院、有线电视台、广播服务公司、民政社区服务中心、殡仪馆、红旗影剧院、电影公司、农机化学校、种子公司、兰苑宾馆、物质行业办、总工会职工学校、商业幼儿园、机关幼儿园、血防站、保河堤血防站。

3、转体后身份置换、债务清偿不到位的单位10家：9个乡镇文化广播电视站、商业职工医院。

4、政企、政事、事企分离不彻底的单位17家：⑴建设：市政管理处、园林管理处；⑵城管：环卫管理处；⑶房管：房管所、房产经营公司、房产交易所；⑷卫生：妇幼保健院、中医院、汪家桥卫生院、南区医院、第二人民医院、6个乡镇卫生院。

二、改革运行中的阻滞因素

**市市改革的航船在苍茫的大海中孤独地行使了8年，承载了其它地区难以体会的重负。上述56家单位中，矛盾集中在第4类的17家单位内，表现在以下几个方面：

1、现行政策欠契合

主要集中在卫生行列单位中：①关于设立中医医疗机构。省委省政府《关于加快中医药发展的决定》（湘发[2007]5号）规定：要加强中医药服务体系建设，县级以上政府要根据本地经济社会发展状况和医疗卫生服务需求，制定中医药服务体系建设与发展规划，加快中医医疗机构、综合医院中医科、乡镇卫生院和社区卫生服务中心中医科、村卫生室和社区卫生服务站中医服务项目建设，形成分工合理、功能明确、层次清晰的城乡中医服务体系。到2010年，各市州、县市原则上要办好1所能够承担本区域中医基本医疗任务、代表区域中医医疗水平的中医医疗机构。②关于妇幼保健机构。2007年1月，国家卫生部颁布的《妇幼保健机构管理办法》规定：各级富有保健机构是由政府举办，不以营利为目的，具有公共卫生性质的公益性事业单位，是为妇女儿童提供公共卫生和基本医疗服务的专业机构。③关于乡镇卫生院机构。根据2007年中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》、**省人民政府办公厅《关于加强乡镇卫生院建设与管理的通知》要求：乡镇卫生院是国家公共卫生体系的重要组成部分，是农村卫生服务网络的重点，应由政府举办。上级新近出台的这些政策，已经明确地界定了相关单位的事业性质。

2、外界环境无互动

**市市部分事业单位改革难以割断与政府的联系，涉稳难度大，主要还难在改革不能引起其它地区的呼应。在其它地区事业单位改革长时间无法启动的氛围下，转体事业单位的员工不可避免地存在一种攀比和从众心理。而且从法的角度来看，只针对一个地区实行的特殊政策，有悖人人生而平等的法理。由于这种心理上的不平衡，造成了群体思想的不稳定。其中矛盾突出，集访频繁的单位主要存在于建设系统的市政、园林和城管的环卫等，涉及346人。从其它省、市、县的情况来看，虽然各地事业单位的建制、设置不尽相同，但是一个总的大气候是基本上没有涉及到实质性的改革，没有触及到大的群体利益的调整。事业单位分类改革喊了十多年，但据了解，目前多数都没有这方面的打算，个别地方虽然拿出了方案，也没有真正准备实施的意图，而相关政策具体何时出台也似乎遥遥无期。上级反复要求改革不能走回头路，但是回头路的概念如何定义，深层的内涵是什么，处在改革风口浪尖的搏击究竟能够抗衡多久等等这些问题的答案对于**市来说都还比较模糊。

3、政企牵扯难割断

第

一、政事之间的尴尬。改革初期，按照理想化的模式，将市政、园林承担的行政管理职能剥离，成立了公用事业管理处，当时定编15人。实际上，这些人现在都分布在建设系统的各个下属事业单位，公用事业管理处只不过是个空架子，其管理职能也仍然分散在各个事业单位。因此，从现在运作的情况来看，市政园林仍然承担着部分城市公用事业服务和管理的职能。

第

二、政企二者的牵连。体现在：一是原主管部门对于转体单位行政管理的触角仍然没有收回。如建设、房管、城管、卫生等部门，对于转体单位法人代表仍行使着任免权，有的甚至保持着对一般工作人员的人事调配权。二是政府预算的公用经费仍然按照原渠道拨付，有的部门还把转体单位的财务统一收归到了局里。三是承担政府指令性建设工程任务，无法真正按照平等互惠的原则进行按时结算。据了解，目前应由政府买单的城市建设和维护费用欠款累计达到1700万元，其中欠市政1100万元、园林600万元。四是政府职能部门对于这些单位仍然维持改革前的模式进行管理，如财政、劳动保障、人事、统计、物价等部门，都将上述单位纳入事业范畴进行管理。五是老人老办法新人新办法的理想模式无法实现。按照一般理解，老人老办法就意味着以前事业单位的人在工资跳级、社会保险、基本福利等一应俱全的事业人员待遇都要如期跟上。新人新办法就是新进入单位的人员工资不套改、养老保险按照企业人员标准缴纳。如此一来，存在的问题是：新人往往都是年轻、有专长的人，老人往往是年龄偏大、技术老化、体力衰退的人员。但就福利待遇而言，仅养老保险一项，企业人员与事业身份人员的待遇就有近300元的差距。这就形成了在一个单位内两种身份的人干事多的、会干事的人待遇反而低的局面。反之如果将新进人员待遇提得过高，原有人员情绪不稳定，转体单位也难以担此经济重负。长此以往，转体单位人员必然后续无继，职能必然萎缩、发展必然衰减。

第

三、事企难分的共生关系。在一些承担无偿公益服务的事业单位和经营性质的部分剥离的时候，一方面会造成物质资源和人力资源的浪费，另一方面又不得不增加财政的投入。如妇幼保健机构和诊疗机构如果彻底分开，一方面需要增添检测设备投入100多万元。另一方面，保健机构的人员工资福利来源都成问题。只有二者结合，才能相互补欠，保健和诊疗成了一种共生的关系。

三、进一步分类完善改革的几点建议

改革没有固定的模式，也没有回头路可走。我们无意否定历史的功绩，但亦无法回避现实的矛盾。因此，要用发展的观点去分析问题、利用矛盾运动的规律去解决前进中的难题。根据国家宏观政策的发展、上级关于改革的指示、市常委会专题研究的精神、周边的环境和改革运行的现状，提出如下的工作方针：“坚持方向、分类推进、适度缓冲、待势而定”。即：根据上级的指示，坚持事业单位分类改革的方向不动摇；根据市常委会议精神，将条件成熟，可以推向市场化运作的单位彻底转体成为企业；对于暂时不能完全剥离行政管理职能的单位以及承担部分公益职能或具有准公益职能的单位，继续执行05年常委会议的决定，即保留事业性质，企业管理，其人员继续执行新人新办法、老人老办法的政策；在上级全面推进事业单位分类改革的精神出台之前，相关单位设置与上级专项政策不相符合的，执行上级政策。对于没有涉及的单位，待综合改革精神下达后全面改革到位。具体对于56家单位分类完善和推进改革的意见如下。

1、对于完全丧失公益职能的事业单位实行彻底转体为企业。对于

1、

2、3类中的39家单位明确转体为企业化运作。对于政府部门和事业单位职能确实无法延伸到达的领域，转体单位又有能力承办的事业，可以实行政府采购的办法，购买其公共服务。同时明确政府的职能部门（财政、人事、劳动、统计、物价等）彻底将其清除出事业单位管理的范畴。

2、对于上级政策明文规定需要加强的单位，明确性质界定职能。市中医院、乡镇卫生院汪家桥卫生院、南区医院等10个单位作为事业单位进行管理。如果财力允许，经费应该财政全额拨款。目前中医院共有280人，建议继续采取事业经费切块纳入财政预算，乡镇卫生院则参照其它事业站所标准，按照人头拨给相应经费的办法，目前人员规模约200人。

3、对部分行政管理职能暂时无法剥离、承担政府部分指令性公益服务职能且财政预算无法完全割断联系的单位，参照事业单位进行管理。包括市政、园林、环卫等3家，认可其单位和人员的事业性质。经费拨付维持原渠道不变。同时，对于部分政企不分的单位，如房管所、房地产交易所、房地产综合经营公司等3家单位要积极创造条件，逐步剥离其行政管理职能。

4、对于纯公益事业性质与企业切块划拨短时期内无法分割的单位暂时维持现状。主要涉及妇幼保健院1家。