乡镇政府财政危机的调研报告

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/-找文章到乡镇政府是中国农村地区的最低一级政府，代表国家直接面向农民工作，是国家政策在农村地区直接而具体的实施者，在一定程度上构成了联系国家和农民的最主

要的桥梁。由于农村和农民在中国的特殊地位，因而可以说乡镇政府是中国整个政府体系的基础。但是，不幸的是，中国政府体系的这个基础目前却被严重的财政问题所困扰，步履蹒跚，举步维艰。本文试图在简要介绍乡镇政府财政问题现状的基础上，分析目前为解决农村问题而与乡镇政府财政危机相关的几种改革，提出自己对这个问题的一些看法和主张。

一、乡镇政府面临的财政危机

自上个世纪80年代改革开放以来，中国的经济发展日新月异，举世瞩目。但就在经济不断腾飞的背景下，的许多乡镇政府却在近些年来陷入了越来越的财政危机。最近的许多统计和调查都表明，乡镇政府的财政危机具有一定的普遍性和严重性。

如据对较早进行农村改革的安徽省的统计，截至1998年底，全省乡镇政府债务总额为59.23亿元，平均每个乡镇负债303.91万元。该省宿州市甬桥区的资料表明，29个乡镇中有25个负债，负债面达86。到2000年税费改革前，该省太和县仅一县乡镇累计负债就高达2.2亿元。另据湖南省农办、省财政厅的调查，全省1000多个乡镇共负债85.4亿元，负债面高达88.2，一些负债比较严重的乡镇甚至在1999年就吃完了2003年的财政预算。该省芷江县1998年全县29个乡镇负债总额2431万元，乡镇平均负债84万元，负债面100。四川省农村社会经济调查队的调查研究表明，四川省近几年乡镇负债呈急剧上升趋势，多数乡镇陷入了严重的财政危机。据该省仁寿县财政局对110个乡镇1997-1999三年负债情况的清理，仁寿县乡镇负债总额由1997年的18028万元上升到1999年的29178万元，增长速度高达61.8，至1999年平均每个乡镇负债265万元。另据对四川省100个乡镇的调查，平均每个乡镇负债由1995年的126.47万元上升到1999年的461.77万元，增长了265.1。据陕西省农村社会经济调查队对30个乡镇的调查，不少乡镇每年的财政收入已不足以支付教师和干部工资，拖欠工资相当普遍，有的教师和干部已有好几个月没有发工资。由于多年积累，目前大部分乡镇都已背上了债务，有的高达数百万之巨。河南省的情况最为严重，据河南省财政部门的统计，全省2100个乡镇目前总负债95亿元，平均每个乡镇负债489万元，全省90以上的乡镇都有负债，其中负债1000万元以上的有179个。据资料披露，中国乡镇在上个世纪共留下了2000亿元的庞大债务，其中最严重的河南省为95亿元，占到了5。由此看来，除少数东部沿海发达地区不存在乡镇财政危机问题外，中西部各省区的乡镇政府普遍都存在较为严重的财政问题，乡镇政府的财政危机确实既普遍又严重。

政府负债并不是什么新闻，但是乡镇政府的财政危机具有不同于一般的政府负债的特点。一是负债面广，很多省乡镇的负债面达到80以上；二是负债额大，数百万元的政府负债对于大多数乡镇来说实在是难以承受；第三是解决无望，目前很多乡镇对于自己所担负的巨额债务根本没有能力偿还，甚至看不到能够任何偿还的希望，只能借新债还旧债。前两个特点都不是致命的，最后这个特点是最要命的，这三个特点叠加在一起就更要命了。

这至少会产生一明一暗两个严重后果。所谓“一明”，是指已经众所周知的农民负担过重的问题，目前乡镇政府解决财政状况不佳的最方便的办法便是向农民转移财政危机，加重农民负担，造成了一系列政治和社会问题。所谓“一暗”，是指有可能由此产生的金融危机，因为乡镇政府负债的债主绝大多数为银行金融机构，如果长期无法偿还，并且还不断地继续举债，那么极有可能形成大量的呆账、死账。此外，如果说得严重一点，这对于乡镇政府自身的直接影响可能需要更加引起关注，因为这极有可能造成大量的乡镇政府瘫痪或崩溃。当然，中央政府肯定会极力阻止这种现象的发生，但是财政的崩溃足以使乡镇政府对任何政务都无能为力，如果不及早筹划，恐怕后果将不堪设想。

二、与乡镇财政相关的两项改革

自上个世纪80年代以来，中国关于农村的改革就一直没有停止过。最近的改革中与乡镇政府相关的主要有两项，一是税费改革，二是乡镇撤并。虽然从改革的目标来看，这两项改革的主要出发点是为了解决在社会上影响较大的农民负担过重的问题，而不完全是为了解决乡镇政府的问题的，但是它们都是与乡镇政府的财政问题密切相关的。因为税费改革关系到乡镇政府的收入，而乡镇撤并则关系到乡镇政府的支出。

1.税费改革

税费改革的目的在于统一税费，简化手续，减少环节，最终减轻农民负担。根据中央的部署，从2000年开始安徽省以省为单位进行税费改革的试点，其他省级行政区可根据实际情况选择少数县市试点。按照原来的安排，在2001年税费改革要在全国全面推行，但是由于在试点中暴露出不少问题，出于慎重的考虑，在全国推行的计划就被推迟了。

这次税费

改革的主要可以概括为“三个取消，两个调整和一项改革”。所谓“三个取消”，一是取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，二是取消屠宰税，三是取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两个调整”分别是，调整农业税政策和调整农业特产税政策。调整后的农业税按照农业生产用地计税，而不再按照人头征收，农业特产税是把生产、收购两个环节征税都改在生产环节征收。“一项改革”是改革村提留征收使用办法，将村里原先的公益金和管理费改为采用农业税附加的方式统一收取，村里的公益事业还需用钱时，实行一事一议。

从试点的情况来看，税费改革还是比较有成效的。农民负担明显减轻，据祝保平对安徽省十个乡镇的调查，农民每人减轻负担29.7元，每亩减轻17.9元。广大农民对税费改革十分欢迎，在这些乡镇出现了多年未见的农民主动缴纳税费的现象。另据对山西省5个县税费改革试点的调查，税费改革后农民负担大为减轻，人均减负36.63元，平均下降36.7。

但是税费改革在试点过程中也暴露出不少问题，首先对于有些农民来说负担没有减轻反而加重了，如安徽省的茶叶特产税两个环节合并后，茶农负担的特产税比改革前加重了近一倍，湖南省由于对稻谷计税价格与市场价格差距较大，农民负担也反而加重了；同时也出现了税负不公，使农民负担由地少的农户向地多的农户转移，而在中西部省份，地多的农户却正是相对比较贫困的农户。

尤其是对于本文所关心的乡镇财政来说，税费改革无疑是雪上加霜。平心而论，税费改革并不是造成乡镇财政危机的原因，但是农村税费改革无疑加重了乡镇政府的财政困难。如据何开荫的调查，实行税费改革使安徽省平均每个乡镇减少收入约90万元，湖南省长沙县平均每个乡镇减少收入73万元，山东省肥城县减幅更大，平均每个乡镇减收148万元。祝保平根据调查也提出，税费改革使一些乡镇财政增长无望，平衡困难。

2.乡镇撤并

进行乡镇撤并的主要目的在于，国家希望通过减少乡镇的数量从而减少乡镇干部的数量，最终实现减少财政支出、减轻农民负担。这一次乡镇撤并始于2000年前后，目前有的地方正在进行中，到2002年初为止已有18个省级行政区开展了撤并乡镇。这次乡镇撤并的力度非常大，使撤并后的乡镇数量大幅度减少。如截至2000年6月，江苏省已经开始乡镇撤并的县市达到66，撤并乡镇361个，撤并后全省乡镇数减少了21.6。通过这次乡镇撤并，山东省共撤并乡镇600多个，占乡镇总数的四分之一，山西省原有乡镇1910个，共撤并712个。根据各省、市、自治区撤并乡镇的资料，山西省撤并率最高，达到37.3。

这次乡镇撤并的具体做法相对比较简单，多数为整建制合并，即主要是把原来相邻的几个乡镇完整地合并为一个乡镇，江苏省这种情况达到了98。但是对于乡镇撤并后续问题的处理却并不简单，如对于被撤乡镇驻地如何管理的问题，目前就存在着两种做法。一种是在被撤乡镇驻地设一个临时办事机构，称为办事处或管理区等，配备2-10名工作人员。采取这种做法的主要有山东、浙江、江苏等省。另一种做法是在被撤乡镇驻地不设任何办事机构，乡镇以下不再设其他管理层次，实行乡镇对村的直接管理。目前主要是山西省采取这种做法。

由于乡镇撤并涉及行政区划的调整、机构设置和人员的重大变化，是一项相对比较复杂的改革，其效果恐怕很难在很短的时间看得清楚。再加上有的地方刚刚初步完成，有的地方正在进行中，有的地方则还没有开始，所以目前呈现出的效果和影响恐怕仅仅是初步的和表面化的。乡镇撤并的主要目标是通过减少乡镇干部的数量从而减少乡镇政府的财政支出，在这一点上改革确实产生了一定的效果，但是压力仍然很大。据贡凤涛等人对江苏省116个撤并乡镇的调查，只有18个乡镇人员分流基本到位，占15.5，41个乡镇进行了部分分流，占35.3，57个乡镇未进行分流，占49.1。在认为精简机构、安置富余人员最困难的75个乡镇中，目前共有工作人员9577人，少的乡镇60-70人，多的高达300-400人，平均每个乡镇128人。对于减轻农民负担的目标而言，通常情况下通过乡镇撤并在短期内减轻农民负担是可以做到的，但从长期看这项改革能否真正减轻农民负担仍需实践的检验。

从关系到乡镇财政收入和支出的两项改革来看，恐怕目前都不足以应对乡镇财政所面临的危机，甚至税费改革还在一定程度上加重了乡镇政府的财政危机的压力。那么乡镇财政危机的根源在哪里，到底应该如何应对这种局面呢？

三、乡镇政府财政危机产生的原因

已经有很多学者和政策研究人员开始关注乡镇政府的财政危机问题，对于目前乡镇政府产生财政危机的原因很多人都有很详细的讨论，并且他们分析的原因都有很强的共识性。总结起来看，人们分析乡镇政府财政危机的原因主要有以下一些方面：

1.机构臃肿，人员膨胀

根据的有关法律和制度，乡镇政府是农村地区最基层的政府，其机构设置不要求与上级政府的部门相对应进行对口设置，因而它同时也是机构设置最简单的一级政府。但是法律对于乡镇政府机构设置的审批程序却没有严格的规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀，使得干部工资和公务费开支巨大。大量的调查研究都证实了这一点。如据国家统计局1996年对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40个，其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，都超出编制人数的数倍。何开荫对安徽乡镇的调查也表明，乡镇党委和政府的公务人员便有70-80个，如果加上勤杂人员会达到100多人。其他很多人的研究都支持这个分析，如孙自铎、钱建凯、王安仁等人和四川省农村社会经济调查队等，都认为机构臃肿、人员膨胀是造成乡镇政府财政问题的一个重要原因。

2.管理混乱，干部腐败

财务管理混乱和干部腐败也是造成乡镇财政负担重的原因之一。乡镇一级政府普遍缺乏预算意识，财政支出管理漏洞较多，不少乡镇不仅多个部门和领导有财务审批权，而且存在滥购、滥补、滥奖的现象。同时，乡镇干部的贪污腐败、大吃大喝现象也并不少见，如据这几年新闻媒体的公开报道，仅由于乡镇干部赊账吃饭而使饭店酒楼破产倒闭的至少就有十起上下。因此，许多研究者都把这一点列为形成乡镇政府财政危机的原因之一，如上述孙自铎、钱建凯、王安仁等人的研究中都有这一认识。当然，不用多说，人员过多和干部腐败不仅加重了乡镇政府的财政负担，而且也必然要加重农民负担，引起农民的不满以及农民和干部的冲突。

3.升级达标，开支巨大

从20世纪90年代初以来，各级政府经常举行大大小小的名目繁多的达标升级活动，象“普六”、“普九”、教育“双基”达标、卫生“初保”达标、计生服务站达标、油路乡乡通、订报、灭鼠、卫生室、改水、改厕、各类活动室达标等等。这些活动每一项达标验收都要花费不少钱财、动用很多民力，而它们最终都要沉淀到乡镇，由乡镇政府具体落实。乡镇政府明知这些活动劳民伤财，乡镇财政无此实力，但是在政绩考核“一票否决”的压力下不得不“打肿脸充胖子”，硬着头皮去完成这些达标项目，一方面加重了农民负担，另一方面也加重了乡镇财政负担。

4.分税不公，职责过重

1993年以来实行的分税制存在着收入向上集中、支出向下转移的制度性缺陷。在分税制下，重要税种的收入有的全部归属中央，有的在中央与地方、或地方各级政府间分成。地方各级政府为了保障各自的财政收入，往往采取层层下压的办法，尽可能地从下级政府那里获取更多的分成。甚至，上级政府每年下达给乡镇政府的财税收入计划还可能脱离乡镇实际，使乡镇政府根本无法完成。但是由于把财政收入完成情况与乡镇主要领导和分管领导的政绩考核挂钩，完不成任务便“一票否决”，甚至就地免职，迫使乡镇政府为完成计划弄虚作假，拼命举债。

同时，由于分税制只解决了税收的划分问题，而对各级政府应该承担的职责划分却不甚明了。这就导致上级政府尽可能地通过职责下移的办法将财政支出转移给下级政府，而乡镇政府作为最底层的一级政府没有再转移的余地，只好默默承受着这不公平的职责转移。换句话说，乡镇政府在税收分成中分得的是最没有保障的小块份额，但是却要承担本应由中央政府或其他上级政府应该的职责，如农村的卫生、教育、道路、水利、电力等公共事业和基础设施建设，现在基本上是由基层政府来承担。别的不说，单就九年义务教育而论，在城市地区是由国家负担，而在农村地区校舍建设、教师工资都要由乡镇财政解决，乡镇政府对此实在是难以承受。因此有人将分税制后各级政府间财政状况总结为四句话：“中央财政很好过，省级财政也好过，地(市)级财政可以过，县乡两级真难过。”当然，为了完成这些职责，乡镇政府只好或者大举借债，或者向农民转嫁负担。

当然，具体到不同的乡镇，可能还有其他的原因会造成乡镇政府的财政危机，如乡镇所属的乡镇企业的投资或经营失误，农民拖欠税费等。本文所引证的研究者的论文资料中不少都有不同程度的涉及，限于篇幅在此不再详细介绍。

四、从政府间关系的角度对问题的再认识

应该说，学者、基层干部以及政策研究人员对于乡镇政府财政危机原因的分析是比较客观、公正和符合实际情况的，具有较强的应用价值，值得重视和研究。本文在此试图从一个更加学术化的角度，即从纯粹政治学的角度和更加宏观的层次加入到探讨这个问题的行列，提出一点初步和不太成熟的想法，来作为本文的总结和结论。我认为乡镇政府财政危机反映出的问题实际上仍然是中国数千年来一直没有解决的问题，即各级政府间的合理关系问题。

中国传统上是一个中央集权的单一制国家，中央政府保留着比较大的权力，这是由中国的历史文化特征和当前所处的特殊国情所决定的。尽管当前在中国也存在着中央与地方权力划分的问题，但是上下级政府之间的僵化的自上而下的控制关系、基层政府相对自主权的过分萎缩等，仍然是政府间关系中的一个突出问题。

当前中国上下级政府间的关系呈现出高度僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由国家最基层的乡镇政府来完成。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇下层政府的工作自主权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的工作机器。上级政府布置的这些工作有的是合理和必要的，有的则显然是值得商榷的。如前面本文所述，从20世纪90年代初以来的大大小小的名目繁多的达标升级活动，象“普六”、“普九”、教育“双基”达标、卫生“初保”达标、计生服务站达标、油路乡乡通、订报、灭鼠、卫生室、改水、改厕、各类活动室达标等等，每一项达标验收都要花费不少钱财、动用很多民力，使乡镇不堪重负。不仅如此，在许多乡镇财政非常困难的情况下，有些上级部门向乡镇伸手却有增无减，一些地方政府出台的收费、集资土政策和一些部门的乱摊派、乱罚款，使乡镇政府苦不堪言，这不仅加重了乡镇政府的财政困难，而且也加重了农民的负担。

民主不仅仅意味着国家政权要有人民的选举、人民的参与，也意味着各级政府之间的相互尊重和平等的商议权、讨论权和知情权，尤其是基层政府相对于上级政府或部门的相对自主权、表达权以及商议权等，而且还意味着上级政府对下级政府、尤其是基层政府所应有的起码的尊重。在一个政治体系中，如果下级政府从上级政府那里连起码的尊重都得不到，那么公民同国家间的关系也很难是合理和公平的。民主的理念不是空泛和抽象的，它有丰富、具体和生动的内容；民主也不仅仅是一种理念，它更需要合理的制度和程序。

因此，乡镇政府财政危机的解决，一方面需要农民加强对乡镇政府的监督和控制，另一方面更需要重新划分和明确各级政府间的职责、权限，重新确立各级政府之间的合理关系，使基层政府能有起码的自主权、表达权和争议权。