推进贫困山区农村低保调研思考

[妇联深入山区为困境儿童办实事的调研材料]在干部作风建设年活动中，**市妇联结合妇联工作性质，开展了“贫困儿童关爱行动”为主题的实践活动。经过深入我市白**乡、**乡、**乡、**庄镇等走访调查，确定**乡联合小学为关爱...+阅读

农村最低生活保障制度是国家按照最低生活保障标准保障农村贫困群众基本生活的新型社会救助，是社会救助体系的一个重要组成部分，是对传统农村社会救济工作的改革和创新。我市农村低保制度伴随着全国全省低保制度的形成，于2007年7月全面建制，经过两年多的探索和实践，取得了明显成效。但由于**山区农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深、贫困

人口一个时期难以脱贫的现实，影响着农村低保“应保尽保、动态管理”目标的实现，与省里的要求尚还存在着差距。笔者就在**山区推进农村低保问题做了些思考，希望能够在推动全市农村低保工作健康有序发展上发挥一点作用。

一、**市实施农村低保制度的发展及现状

**市农村居民总户数67.8万户，总人口251.9万人。由于我市系集山、边、贫、库一体的贫困山区市，五县一市均属国家级贫困县，城区还有60%的村是贫困村，群众贫困程度深，贫困面大。这些年，为保障贫困群众的基本生活和生存，各级政府不断加大农村困难群众的救助力度。在2004-2006年的“定期定量”救助时期，全市农村特困救助人口由最初2.8万人逐步扩增到9.6万人，占农业总人口的3.8%，月人均补助10元。自2007年7月开始实行农村低保制度，又按照分类别施保、低标准起步的要求，将全市农村特困救助的对象过渡到农村低保，并进行了适当扩面提标。但由于受政府财力所限，只能按照“倒排序”和“民主选穷”的办法，优先把最困难的居民纳入低保范围。期间，我们始终坚持贯彻政策，量力而行，实行“民主选穷、穷中选穷倒排序”的方法，视财力状况逐年扩大保障范围，提高保障水平。保障规模又增加到去年的12万余人，今年将达到15万余人，保障人口由原来的约占全市农业人口的1%扩大到6%，月人平补助水平由原来10元增加到现在的60余元。年支出保障金由500余万元增加到1.1亿余元。通过几年的努力，我市农村低保制度较好地保障了困难群众的基本生活，在维护民利、保障民生、构建合谐、促进稳定等方面发挥了积极作用。

二、当前农村低保工作存在的突出问题

农村低保制度的实施，为改善困难群众特别是痴呆傻残病等困难群众的生活，起到了雪中送炭和救急应急的作用，使广大困难群众真切感受到了党和政府的温暖。但现实的保障规模和水平与广大农民群众的期盼和愿望相比，还有一些差距，必须重视和面对。

一是实现应保尽保还有差距。由于受保障规模和资金的限制，还有很大一部分符合保障条件的对象还未纳入保障范围。按照2008年贫困人口标准1196元测算，**市尚有贫困人口83.48万人，占全市农村总人口的33.1%，而今年全市纳入农村低保的人口仅有15.4万人，仅占农村贫困人口的18.4%，尚有80%多的贫困人口没有纳入保障范围，任务还相当繁重。

二是农村低保补助水平偏低。截止2008年底，全市纳入农村低保的有56625户127890人，人月均享受保障金60.4元，人年均补助水平约700元，仅达到贫困线的58.5%，相差490元。这说明，在已纳入的仅占贫困人口18.4%的低保人口中，其保障水平也才达到贫困标准的58.5%，这样的低保水平保障无法满足他们的基本生活需求。

三是农村居民家庭收入核准难。首先是收入难以货币化。农民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次是收入具有不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的收入也难以核实。再次是家庭人口难确定。子女成家后另立门户，父母子女分户而居，将父母分在一边，因为赡养能力而把包袱甩给政府。纳入对象的“入口关”难以把握。

三、推进农村低保应把握的几个问题

农村低保是保证农村社会稳定协调发展的重要制度保证，是农村经济社会稳定和经济协调发展的重要措施。在具体实践中，对于我市尚已存在的现实矛盾问题，我们结合实际进行了不同层次的探索。但由于标准、制度和规模条件限制，制约了农村低保制度作用的有效发挥。如何协调好保障与需求的关系，使农村低保效能最大化？怎样处理好政策要求与现实的矛盾？笔者认为还是要坚持正确的原则，统筹兼顾，稳步推进，努力处理好“五个关系”。

一是要把握应保尽保与适度扩面的关系。最低生活保障制度是保障群众生活的最后一道安全网，起着最后兜底的作用。这项制度一旦建立，必须做到“应保尽保”。然而，目前受政府资金投入和指标限制，在我市尚不能实现应保尽保，只能随着国家经济实力的增强，通过逐步扩面，分阶段、分步骤的实现应保尽保。为此，在紧扣应保尽保的前提下，要量力而行，适度扩面，有序推进。这就要求我们在具体工作中瞄准总目标，在政策宣传、操作程序和规范管理上积极而又稳妥推进各项工作。

二是要把握保障标准与贫困标准的关系。合理制定农村低保保障标准是科学施保的关键环节。标准过低，解决不了贫困农民的最低生活需要；标准过高财力无法承受，容易出现养懒汉现象的问题。原则上在制定农村低保标准时，可以参照国家统一的贫困标准，即1196元这一标准。然而，由于区域间经济发展水平不同，导致了保障标准与贫困标准的不同，因此在确定农村保障标准时应与当地的实际情况相对应，合理测算，准

确定标。定标应考虑以下因素：一是维持农民最基本生活的物质需要。在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。考虑到我市贫困面大的实际，在制定农村低保标准时，要综合考虑以上四种因素，在现阶段可以低一点，但不要太低于国家贫困标准，以后随着农村经济的发展，再逐步调整、提高。

三是要把握按标施保和“民主选穷”的关系。农村低保作为一项救助制度，终极目标是按标施保。然而在尚未实现应保尽保的条件下，目前的保障标准只是参照标准，而不是象城市低保一样，以计算家庭收入作为补差水平的依据。这就要求我们要做好政策宣传，让农村困难群众能够充分理解。在参照农村低保标准的同时，通过“民主选穷”的方式，优先将最困难的家庭保起来。按标施保是目的，“民主选穷”是手段，所有纳入保障的人员都必须经过“民主选穷”这个环节来确定。随着以后国家经济实力的增强，再逐步取消民主选穷的方式，过渡到按标施保，应保尽保，动态管理。

四是要把握基层评定与县级审批的关系。由于农村低保工作面大量广，现阶段工作都是以基层评定为中心，由乡村两级评议评选和核查。而作为审批的县级机构，由于人少力量薄弱，下乡检查力度有限，导致工作处于被动审批的局面。一是要加强乡村两级低保工作人员培训管理力度，进一步强化工作人员的责任心、事业心，让他们能公正、公开的做好低保工作。二是从业务规范方面继续把好“四道关”：以入户调查为重点，坚持“谁入户调查、谁签字负责”；在低保对象审定过程中，坚持农村低保对象民主评议制度；实行三榜公示制度，将审批结果公布于众；通过设举报箱、举报电话、县级抽查等形式，增强低保审批透明度。以此制约不良现象的发生。三是强化县级审批工作力度，实行不定期检查制度，严肃处理违纪违规操作现象，从而形成上下一致、规范有序、公平公正的审核审批网络。四是以制度建设为重点，及时出台相应法规性文件，强化制度建设，做好分类管理、动态管理工作，让“低保”阳光透明。

五是要把握农村低保救助与其它救助的关系。随着农村低保制度的稳步推进，它的兜底作用正逐步呈现出来。要使这项兜底保障的效益最大化，必须与农村五保、救灾救济、临时救助、医疗救助、助学救助等衔接起来，相互补充。一是建立健全农村救助体系运作机制。做到整合资金，理顺关系，统一管理，避免救助遗漏、不到位，防止重复救助。二是建立健全以农村低保救助为主，以医疗、教育、司法等专项救助为补充的综合救助体系。要积极协调有关部门，出台专项救助优惠政策，多管齐下，最大限度满足农村贫困群众救助需求。三是建立健全信息通报制度，定期召开救助工作例会，让从事不同救助种类的工作人员互通情况，互相配合，做到合理施救。四是建立健全农村低保渐退制。积极配合财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门，在保障和改善农村困难居民的基本生活的基础上，同时通过政策、科技、服务等多种形式扶持有劳动能力的保障对象发展生产，促进其自食其力，有效地提高保障对象自助、自救的能力，实现脱贫致富。