低保科学发展观调研报告

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健全完善城乡居民最低生活保障制度的实践与思考

城乡居民最低生活保障制度是社会保障体系的关键一环，是保障民生、发展民生的基础，是社会和谐稳定的最后一道“安全网”。近年来，全区城乡居民最低生活保障工作，在区委、区政府的正确领导下，按照“制度健全、资金落实、管理有序、操作规范、群众满意”的工作目标和以民为本、为民解困的工作宗

旨，城乡居民最低生活保障制度从无到有，逐步健全完善，有效保障了全区城乡困难群众的基本生活，为促进全区科学和谐率先发展做出了应有的贡献。

一、全区城乡居民最低生活保障工作的现状

城乡低保制度，是政府按照最低生活保障标准对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的困难群众给予差额补助的社会救助制度。我区在1998年10月率先建立城镇居民最低生活保障制度。城镇低保资金由市、区两级财政按各50％比例负担；1999年1月建立农村居民最低生活保障制度。农村低保资金由区、乡镇、村街三级负担，出资比例为4︰3︰3，2005年1月农村低保资金调整为区、乡镇（街道）两级负担，出资比例调整为5︰5，村级不再负担资金。2007年为进一步推动农村低保工作健康发展，将区、乡镇（街道）农村低保金分担比例调整为7︰3，减轻了乡镇（街道）的资金压力。目前，全区城镇低保标准为每人每月400元，农村低保标准为每人每月200元。全区享受最低生活保障待遇的家庭3259户，8755人。其中，农村低保对象2787户，7748人；城镇低保对象472户，1007人。城乡低保制度的全面建立和实施，标志着我区城乡居民基本生活的最后一道保障网编织成形，较好地发挥了社会保障的“兜底”作用，保障了城乡困难群众的基本生活，体现了党和政府对困难群体的关爱，促进了全区经济社会的协调发展，维护了社会稳定。

二、城乡最低生活保障对象的基本特征

1、年龄偏大。调查显示，年龄在40岁以上的最多，占55.7%，其次是18-40岁的占25.7%，18岁以下的未成年人占18.5%。由此可见，低保对象多属于中老年群体，而他们是家庭生活的依靠。

2、文化程度偏低。家庭成员文化程度低是低收入家庭的一个重要特征。调查显示，在低保对象中，文盲占10.1%，小学文化程度的占44.1%，初中文化程度的占30.3%，高中、中专文化程度的占8.6%，大专以上文化程度的占3.9%。从低收入家庭成员的文化程度分不看，呈现出中间高两头低的现象，小学和初中文化程度所占比例高达%，可见，低收入家庭的文化程度普遍偏低，这就造成其缺乏就业竞争力，即使就了业，也只局限在一些技能要求低，劳动强度大的工作岗位，其收入水平自然较低。

3、从业偏少。在现有的低保家庭中，单一务农的占88.4%，有固定工作的占0.5%，打零工的占1.6%，在家闲居、无业的占9.4%。

三、健全完善城乡居民最低生活保障制度的基本做法及成效

（一）健全完善城乡低保管理机制，实现应保尽保的工作目标。

1、规范审批程序，实现阳光操作。城乡低保制度政策性强，且涉及贫困群体的切身利益，在实施过程中建立了“评审程序化、公示规范化、发放社会化、监督多元化、管理动态化、建档标准化”的工作运行机制，通过健全完善工作流程和管理制度，确保不错保、不漏保及应保尽保目标的实现。在办理低保过程中严格按照本人申请，村（居）委会把关，乡镇（街道）初审、民政局相关科室审核、主管领导审批的程序进行。在实际工作中，全面推行了“看、问、算、议、示、查、审”七步工作法，严把审批程序关，保证了城乡低保对象“该纳入的一个不漏，不该纳入的一个不留”。

2、努力构建区、乡镇（街道）、村（居）委会三级“低保”动态管理网络。完善城乡低保动态管理，是确保“应保尽保”、打造“阳光低保”的重要手段。在具体实施过程中，建立了低保对象定期复审制度，对再就业年龄内有劳动能力的低保对象家庭，实行重点监控，坚持按季复核；建立了低保再就业联动机制，多渠道为低保对象创造就业条件和机会，增加低保家庭收入，使之逐步退出低保。通过加强动态管理，做到了低保对象有进有出，补助水平有升有降。

（二）共享改革发展成果，逐步提高城乡居民最低生活保障水平。

1、建立低保标准政策增长机制。按照市政府政策规定并结合全区经济社会发展水平，建立起低保标准随全区群众生活水平提高和物价上涨幅度相应提高的增长机制，自1998年至今先后五次提高了农村和城镇居民最低生活保障标准，农村居民保障标准由1999年的每人每月60元提高到现在的每人每月200元，城镇居民保障标准由1998年的每人每月185元提高到现在的每人每月400元，切实保障了城乡困难群众的生活权益。

2、建立城乡低保对象分类救助制度。为促进城乡低保工作更加科学、规范，2005年根据市民政局、市财政局、市劳动和社会保障局联合下发的《关于对享受最低生活保障待遇人员实行分类救助的通知》要求，全区建立了最低生活保障分类救助制度。该制度按照城乡特困人员致贫原因、身体状况、劳动能力、困难程度和自救能力的具体情况制定不同的救助标准，实施分类救助。目前，全区城乡低保家庭中的246名

重残人员、222个丧偶单亲且子女在学家庭、79名重病患者及144名三无人员、665名义务教育学生、1637名60周岁以上老人都按不同比例上浮了低保金。

3、建立基本生活必须品价格上涨与困难群众生活补助联动机制。针对2007年以来全市生活必需品价格不断上涨，对低收入群体生活带来一定影响的实际情况，为确保低保家庭生活水平不因价格上涨而降低，维护社会和谐稳定，全区建立了基本生活必需品价格上涨与困难群体生活补助联动机制，即当价格指数上涨超过3％时，启动联动机制，根据国家统计局天津调查总队提供的价格指数，政府向城镇低保对象发放价格补贴。

4、建立医疗、住房、教育、采暖等专项救助制度。

一是深入开展农村大病救助和城镇医疗救助工作。针对农村低保、五保对象看病难的问题，自2005年起，在全市率先建立了大病救助制度，对患有心肌梗死、尿毒症、白血病、肝硬化、再生障碍性贫血等23种重病、大病的农村低保对象和五保对象每人每年最高给予1万元的救助，有效提高了农村低保、五保对象的医疗保障水平。2005年至2007年共救助农村低保和五保对象188人，累计发放农村大病救助资金119万元。完成了低保、五保对象大病救助工作与新农合制度的衔接，全区农村低保和五保对象全部参加了新农合，个人缴费部分由乡镇、街道财政负担。积极实施城镇低保对象大病医疗救助制度。对已参加城镇职工医疗保险的按当年发生医疗费个人实际负担部分的30%至40%给予救助，每人每年最高救助3000元，对未参加城镇职工医疗保险的按当年发生医疗费个人实际负担部分的40%至50%给予救助，每人每年最高救助5000元。2007年实施至今共救助19人，发放救助资金7万元。从提高全区农民大病救助水平出发，总结大病救助经验，结合新农合制度，起草了《武清区农村医疗救助暂行办法》，目前正在修改完善中。

二是稳步实施农村贫困对象安居工程。为改善农村困难群众住房条件，从2005年起全区启动了为期三年，并被列为区级重点工程的农村困难群众安居工程。在资金筹措上采取了“区里救济点、乡镇(街道)补点、村(街)帮点、个人筹点”的“四个一点”的建房资金筹集方式，其中区财政补助标准为翻建住房每户补助7000元，大修住房每户补助1700元，从而有效保障了安居工程的顺利进行。2005年至2007年，全区共完成450户、1451间危漏住房的大修和翻建工作，发放救助资金253万元。2008年，将落实救助资金30万元，完成50户困难群众危旧住房翻建大修工作。

三是严格落实低保家庭在学子女优惠政策，深入开展慈善助学活动。全区依托区慈善协会、社会捐助站点和“英亚地毯助学”、“育英助学”两个精品慈善品牌，组织开展了形式多样的慈善公益活动，先后募集资金109万元，资助困难学生1162人次。在抓好慈善助学的同时，共审核“两免一补”中小学生800余人，有效解决了困难家庭子女上学难的问题。

四是认真落实城镇低保对象取暖补贴工作。自2004年起，区政府对城镇低保家庭中住宅供热建筑面积在50平方米以下、采暖费在1000元以下的按采暖费的50％给予补助。四年来共发放取暖补贴5.7万元，保障了117户低保家庭的冬季生活。

（三）方便群众、服务基层，实现了城乡低保金社会化发放。

为保证全区低保对象及时、方便、足额领取到保障金，提高为民服务水平，全区建立起城乡低保金社会化发放的新模式。根据实际情况，城镇低保金委托农行代发，农村低保金自2007年3月起委托邮储局代发，由邮递员直接将现金发放到低保对象手中，保证了低保对象及时足额领取到保障金。

（四）健全完善“政府主管、部门落实、社会参与”的低保工作机制，推动城乡低保工作有效开展。

全区各级党委、政府始终高度重视城乡低保工作，把低保工作纳入重要议事日程，加强组织领导，及时研究解决城乡低保工作中出现的新情况和新问题。在低保工作中，民政部门充分发挥职能作用，切实加强了对全区城乡低保制度的日常管理和对基层业务的指导；财政部门按照公共财政的要求，不断调整支出结构，为全区城乡低保工作提供了有力的资金保障；劳动保障、教育、卫生、国土等部门充分履行各自职责，发挥各自优势，做好了与城乡低保制度的衔接；监察、审计等部门充分运用行政手段，加强了对低保资金的监督；各新闻单位加大了对城乡低保工作的宣传力度，宣传政策，反映成果，报道典型，营造了良好的舆论氛围。社会各界也积极参与城乡低保的民主评议工作，确保了城乡低保工作公开透明和公平公正。通过政府主管，部门落实、社会参与有效地促进了全区低保工作健康有序开展。

四、城乡居民最低生活保障工作存在的主要问题

（一）个别乡镇村街低保政策执行有偏差。一是认识不到位。少数村街干部、群众认识有偏差，把低保作为拆迁、征地的承诺条件，有的群众认为只要下岗就可享受低保。二是能进不能出的问题比较突出，许多低保户家庭收入发生变化时不如实申报，尤其是家庭收入超过低保标准，要取消其低保待遇时，往往对工作人员发泄不满情绪，甚至无理取闹。三是居民收入核准难，由于我国就业的多样性，造成家庭收入多元化，而且大多是现金收入，如本人不如实申报很难核实；城市人户分离，造成跟踪调查难；农村居住分散和收入的不确定性，给家庭收入调查核实增加了工作量和工作难度。

（二）对低保“边缘户”和因突发事故造成的临时困难户还不能完全做到及时有效救助。由于低保政策规定只计算家庭收入，不考虑家庭支出，有少数家庭收入虽略高于低保标准，但因病、因灾等原因造成家庭开支较大，有的甚至收不抵支，造成家庭生活困难；有的碰上天灾人祸等突发性事故，造成家庭临时困难，这些群体对享受社会救助政策的需求日趋强烈，但这些目前还不能纳入低保范围，只能通过临时救助予以解决。

（三）基层工作力量薄弱。近年来，随着政府职能的转变，社会救助业务不断拓展，任务成倍增加，新增城乡医疗救助、教育救助、大病救助以及其他配套社会救助工作，再加上传统的救灾救济、优抚安置、村民自治等相关工作，民政部门工作量大幅增加。政策性强、服务对象多、覆盖范围广的社会救助全面实施后，乡、村两级的社会救助工作量和工作难度空前加大，并呈继续加大之势。在此情况下，基层救助队伍建设明显滞后，原有力量已不能适应现有工作需要，在乡镇、街道层面，全区29个乡镇、街道共有35名民政助理员，负责低保、五保、优抚、安置、政建、老龄等十多项民政工作，这些工作不仅政策性强，且涉及群众的切身利益，要求每项工作都要干实、干细，加上乡镇、街道的中心工作，民政助理巨大的工作量与基层民政力量薄弱形成强烈反差。

五、保障民生、发展民生，推进城乡低保工作科学有序开展的几点思考

（一）整合社会资源，实现城乡低保工作系统化、联动化。进一步加大部门协调配合力度，建立低保人员信息库，推进民政、工商、劳动、房管、金融等部门实现信息共享，避免民政部门孤军作战，使不直接参与救助保障工作的职能部门、社会组织，也要从减轻政府负担，更好服务社会的角度，积极配合做好城乡社会救助保障工作。

（二）建立再就业联动机制。依托城乡社区建设的有利时机，努力开拓和启动社区公益性服务岗位，推荐有劳动能力的低保对象实现再就业，实现社会救助工作由“输血型”向“造血型”转变，从根本上帮助低保对象脱贫。

（三）加大宣传教育力度，促进城乡低保工作健康发展。加强宣传教育，通过新闻媒体等舆论宣传，让群众了解低保的基本政策、性质和意义，引导困难群众及时申请低保，脱贫后积极走出低保。加强素质教育，努力培育低保对象自立自强的先进典型，通过典型引路，帮助低保对象树立“自立自强光荣、骗保懒惰可耻”的观念，鼓励部分有隐性收入或有劳动能力的低保对象主动申请退保。加强技能培训，帮助部分低保对象上岗就业，通过自身的努力，摆脱贫困，勤劳致富。

（四）提高基层工作人员的素质，建立专业化工作队伍。进一步加强城乡低保工作机构建设，整合人力资源，落实工作经费。加强对各级低保工作人员的业务培训，提高业务素质，确保基层工作人员不仅有过硬的专业知识，还有相应的爱心和耐心。同时加强“三支队伍”建设，既通过加强基层人才队伍建设、社会工作人才队伍建设、社会志愿者队伍建设，构建行政力量为主导、专业力量为支撑、公众力量为基础的社会救助保障人力资源格局。

（五）推动政府救助和社会互助同步运转提高救助实效。政府是社会救助保障工作的责任主体，但在有限的财力下，政府救助还停留在大范围、广覆盖、低标准的层面上，在这种情况下，鼓励引导社会力量参与救助工作就成为了必然。民间救助方式灵活，可以是接对帮扶、社会互助，也可以是慈善捐助。尤其要大力发展慈善事业，要通过加大慈善宣传力度，提高全区社会各界对慈善事业的认识，树立扶危济困的慈善理念。要根据全区社会的发展，大力培育和支持各类慈善机构，不断完善慈善工作机制，创新慈善活动方式，创立特色慈善品牌，扩大慈善影响，提高慈善组织在全区的公信力和劝募能力，形成相对稳定的慈善资金来源，力争使慈善捐助成为社会救助保障网的重要补充。