对村级民主管理的调研对策

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以村务公开与民主管理为主要内容的村民自治，是农村基层民主政治建设的基石，是贯彻依法治国方针的具体实践，是从根本上解决农村诸多矛盾和问题、密切干群关系、保持农村社会稳定的重要保证，也是提高党的村级基层组织执政能力，构建农村和谐社会的重要举措。我区自1997年全面实施以村务财务两公开为核心的农村民主管理工作以来，在推进村务公开、

探索村民自治机制、提高村民参与民主管理等方面取得了较为明显的成效。但随着农村改革的深化，各种利益格局的不断调整，以及现实与历史、主观与客观多方面的因素，农村基层民主政治建设出现了一些新情况、新问题，需要我们认真研究解决。

一、村级民主管理存在的主要问题

（一）政策宣传不力，村民缺少获取信息的途径

目前对涉及到农民自身利益的政策、文件在农村基层宣传贯彻的面不广不深，普遍存在着不具体、不清楚、不透明的现象，农民对政策的了解较大程度上局限于电视、报纸、广播或上访之中，尤其是对区一级出台的政策，还不能很好地通过村级组织深入宣传到户，村民知之甚少。由于群众对政策的不了解，加之有些村干部对政策一知半解，使有关政策得不到很好的贯彻落实。从近年来的涉农信访中我们就可看出，这是引起村民不满的因素之一。比如在落实某一项具体政策过程中，有些基层干部往往没能及时全面准确地了解分析村民的所思所想、心理情绪以及带倾向性的社会动态等，或多或少凭个人经验和主观臆断实施或宣传解释上级政策。以至于上级政策精神道不明说不清，村民不理解不支持。平时村里又怕开会，尽量少聚众开会宣传政策，很多的政策内容到村就短路了。而客观来说，村民们不太可能会积极主动地去学习政策，所以使村民在获取的信息量客观上成为弱势。

（二）制度僵化，难以保障民意的通达

在日常生活中，村民常常会遇到一些国家法律、政策没有涉及、没有具体规定的事情，需要村里通过建章立制来解决。制度建设本来是一个确保村级民主建设的重要措施，可村里制度虽多，但效果并不理想。主要是制度建设中存在两个缺陷：一是缺乏针对性。有些村在有关制度制定中，是按有关部门提供的样板不加区别直接套用，而不是根据本村实际或薄弱环节，有针对性制定制度，以及保证执行制度的相关措施。使制度建设呈现自上而下、做样子的现象。二是缺乏群众性。目前所制定的村民自治章程与村规民约，多数是由村两委会参照有关样本设定的，未经全体村民上上下下反复酝酿，没有吸纳群众好的建议，并在全体村民会议或村民代表会议表决通过，缺少本村个性特点。正因为所制定的村民自治章程与村规民约缺少村民的参与，缺乏群众基础，所以它在贯彻实施中就得不到村民的认同，执行不力，约束力极差，难以成为村民在基层社会生活领域共同遵守的行为规范和村内重大事务处置的依据。

（三）现实形式单一，民主管理效果不够理想

村民自治涉及选举、决策、管理和监督四大内容，在履行四大职能中由于重形式、轻管理，重程序、轻效果，方法方式比较传统单一，操作也倾向于机械式、程式化。就村务公开工作来说，目前各村公开的内容、格式、时间、要求，虽都按照区统一布置的表式进行了公布，但村务公开内容也要根据农村改革发展的新形势、新情况，及时丰富和拓展。就当前来看，在公开的内容上还缺少三个方面：一是涉及村民切身利益的政策文件；二是涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项；三是经村民（社员）代表会议讨论决定的事项。应该说这三方面的内容是村民极为关注、关心的事。因此我们认为在村务公开工作中，各村还不能根据本村实际、自身特点，积极主动地将本村的重大事项、需要村民了解知晓的事项进行及时公开，以保障村民群众的知情权。

（四）民主管理存在偏虚，村民自治整体水平不高

村民自治，是我们党推进农村民主政治建设的一个创举。从我区农村民主建设四个方面的发展进程来分析，其民主选举制度的水平相对高一点，农民群众选举当家人的基本权利得到了保障与实现，而民主决策、民主管理和民主监督这三个民主建设元素在基层社会实践中还未能发挥其应有的作用。主要有三点：一是在民主决策前，对需要提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前未能很好地向村民或村民代表进行公告，广泛征求意见，多数村民代表到会场前还不清楚讨论的内容，会后也没有及时公布表决结果。这样的决策在村民中造成了不透明的倾向，群众对此不满。二是民主管理中的制度虽多，但制约力度不大，有的制度没有认真贯彻执行，如预决算制度。应该说该制度是村级民主管理的最基本制度，可绝大多数村在年末年初都没有编制预算计划提交社员（村民）代表会议讨论决定。在执行制度中，对制度的落实还缺乏一套有效的手段来保障贯彻，使有些制度形同虚设。三是村民群众对民主监督中的监督内容、监督途径、监督手段了解甚少，难以监督。就监督内容来说，村级具体事务中的哪类事项需要群众监督，哪类事项可以不进行监督，对需要监督的事项又是哪些，没有明确地告知村民群众。其监督途径、监督手段也没有明明白白地告诉群众，这让村民如何来监督。

二、主要原因

分析上述问题所造成的主要原因有以下几点：

（一）传统的思维和做法禁锢着基层各个群体。多年来，农民习惯于服从集体安排，听从于干部摆布，已形成一种

定势。然而，瞬时间，民主浪潮浩浩荡荡地推向农村，农民面前。农民感到新奇以外之外，也不知道做些什么，能做些什么，在农村民主建设参与过程中畏首畏尾。

（二）农村干部“三怕”思想阻碍了民主进程的推进。农村民主建设步伐加快，干部当中有三怕：一怕手中权力丧失。什么事前都由村民或村民代表讨论作主，干部说了算的历史将走到末日；二怕干部威信丧失。干部说了算的年代过去了，干部不如以前威风了，办事说话凭干部身份已不再管用了；三怕作茧自缚。越放开越民主，就意味越束缚干部的手脚。三种具有代表性的思想影响民主建设进程，对民主建设问题象挤牙膏一样，上级压力重一点，挤一点出来，压根儿就不太情愿。

（三）农村各群体的整体素质、民主素养与扩大民主、推进民主进程的差距。就干部来说，有些干部的思维方式、工作方法、领导方式还带有计划经济的痕迹还很深，不善于用民主的方法、协商的方法开展村务管理工作。就党员来说，绝大部分党员是好的，但也有少数党员，党员不像党员，混同于一般老百姓，起不到先锋模范作用。就村民代表来说，在参与决策重大村务事项时，还不能真正地全面地反映和代表各类利益群体的利益，存在着利己性和排他性。就村民来说，相互之间还不善于进行理性的合作，有些对“四民主”抱着无所谓的态度，缺乏参与的主动性；有些对涉及个人利益的事，紧盯不放，对不涉及个人利益的事，漠不关心；有些随大流、从众心理比较重；有些只要民主、不要法制，曲解了民主的真正内涵。

（四）相关法律体系与农村民主管理实际问题的结合有待于不断探索。比如，村民委员会与村经济合作社、村党支部之间的关系问题及各自职责权限的界定；有许多实际问题有待我们在贯彻落实村民委员会组织法、村经济合作社组织条例等工作实践中加以探索与研究，在实践中创造出更加科学合理的方式方法，使村级各组织相互相存，相合相融。

三、加强农村民主管理的几点建议

推进村民自治为主要内容的基层民主建设，关键是要找准 “权力公授，健全组织领导机制；村务公决，健全民主决策机制；群众公信，健全民主管理机制；结果公开，健全民主监督机制”的切入点，走出一条以坚持党的领导，把充分发扬民主和严格依法办事有机结合起来，把组织的要求与农村的实际、群众的意愿有机地统一起来，使村务管理走上了更趋制度化、规范化和民主化的路子。为此，在推进基层民主建设中，应重点做好以下几项工作：

一是明确界定村务管理的主体、内容和权限。经全体村民的公议公决授权，界定好村务管理中的重要问题与公共事务等具体内容，制定好有广泛群众基础的村规民约和村民自治章程，确定村党支部的应有地位及从中扮演的角色，村民代表会议决定哪些重大村务，村级班子会议研究决定哪些重要村务，明晰村班子主要成员的各自岗位职责以及权力设限范围，切实解决好村务管理由谁说了算的问题。

二是科学制定和切实运用村级民主决策机制。首先，凡是与农民群众切身利益相关的事项、村级各项事业发展等重大事务，在决策之前，要配套设立“村级重大事项决策小组”制。在每一次涉及到村级重大事务决策时，由村民代表会议推选出若干个村民以脱产或半脱产的方式组成“村民代表调查小组”，具体职责分为两大块：负责决策前的调研摸底，政策制订和质询会时接待群众；负责收集村情民意，负责相关法律法规、政策在群众中的解释和宣传。其次，要规范民主决策行为。一要明确民主决策的范围，把一切涉及村民切身利益的重大事务提交村民代表议决，这在村民委员会组织法中已比较明确；二要落实民主决策的形式，应定期或应村民的提议，根据需要及时召开村民代表会议，使民主决策成为一种经常性的工作；三要进行民主决策的程序规范，包括会前、会中、会后怎么进行，都要有规范的程序内容手续。第三，要树立村民代表会议民主决策的权威，使村民代表不仅有发言权、建议权、而且有修改权、否决权，当村民代表会议的表决与村级组织发生矛盾或分歧时，只要村民代表会议做得对，就按村民代表会议的意见办，并对违反决议的人员追究责任，使村民代表真正体现代表群众的作用。真正做到事情让村民知晓、意见让代表收集、决策让村民参与、责任让干群共担。

三是完善畅通民意反映渠道，巩固对话机制。要进一步完善村干部、村民代表与村民约谈、恳谈机制，对村民普遍关注的村务热点、难点问题，由村党组织定期召集部分村民进行沟通，通报村务情况，征求意见或建议。重要的是要由接待的党员、村民代表提出初步解决意见后，报村两委会和村民代表会议讨论。村两委会在每次召开村民代表会议后必须向村民代表通报村民反映的意见、建议的处理情况，以公正处理各种利益关系，保护弱势群体的基本权利。这样就能使每一个村民都有充分表述自身利益的机会，既给基层政府、农村基层组织制订政策提供了借鉴，又使村民看到了解决问题的可能性，可以有效地化解政策出台后可能出现的巨大的心理落差而导致的过激行为。

四是落实违规责任追究机制。村两委会成员在当选之前分别向全体党员、村民作出书面任期承诺。采取每年年初制定村级实施事项提议制度，即组织全体党员、村民代表及部分户主提议，再由村干部在对实施事项提议内容逐条梳理、归纳、反馈的基础上，确定具体承诺方案，最后由村党组织代表班子整体向群众进行公开承诺，并在年度内组织实施，接受村民监督。同时要探索实行村干部辞职、引咎辞职、责令辞职制。对思想不正、行为不规、闹不团结、不履行职责等够不上党纪处分和组织处理的，给予诫勉。要积极实施风险责任金制度，按村干部报酬总额的10%提取为责任风险金，对违反议事程序作出的决策或个人侵权行为造成损失的，在风险金中赔偿相应的经济损失；当该干部退岗后经审核无问题的，全额返还责任风险金(含一定的利息)。对村民未能履行村规民约与村民自治章程的，也要按条款规定作出相应的处理。

五是定期开展村务工作管理检查。对每个时段的村务工作，由街道（镇）牵头，村监督小组组织村民代表、党员代表等通过听取村委会情况汇报、实地检查、走访等形式对本阶段村务开展情况进行检查评估，对违反的干部、党员、村民应按村规民约和村民自治章程进行相应处理，将检查情况和处理结果及时如实公开，向村民通报公布。如发现村委会执行决议有偏差、失误的，及时向党支部和村民代表会议汇报，提出相应的的监督意见和建议，形成“纠错机制”，引导村民党员干部养成自觉执行村规民约和村务各项管理制定的良好习惯。

六是加大村民代表的政策法规培训力度。把加强对村民代表、村民小组长、民主理财小组成员的教育培训纳入重要工作日程。向其讲授村务公开和民主管理等方面的有关知识，掌握党的方针政策和各种法律法规，使他们知道村务管理是通过怎样的程序来操作，知道作为村民代表应该带领村民做什么、怎么做，明确自己的职责、作用、权益和义务，不断提高村级事务的参政议政能力。同时对村民代表的工作也要实行评选考核，采取自评和互评相结合的方式对其工作情况进行综合考评，评上优秀的村民代表张榜公布，并予以一定的奖励，使其自觉规范自己的行为，增强民主意识，积极主动地履行代表职责。

七是健全村级文书记录与档案保存制度。凡是反映村党支部、村民委员会、经济合作社工作活动的要真实记录，具有查考保存价值的各种文字、图表、声像等文件材料，都应归档保存。每次村务会议、议事内容、讨论结果、操作程序、实施办法，特别是山林权属、土地承包、建房审批、户籍落实、各种经济款项发放都要记录在案，并及时归档。绝不能将各种文件材料、记录资料散落于个人的手中，避免少数人为谋取一己私利，将一些重要的文件资料占为己有。村民对村务事宜有异议的，允许他们查阅其原始的文献材料。在村级组织换届时必须移交好档案，专人保管。