关于政府扶持民营企业项目资金管理的调研分析

[关于对民营企业在生产经营和发展过程中怕什么的调研]XX市工商联在以“思想大解放，环境大改善，作风大转变，推动大发展”为主要内容的大讨论中，组织干部职工积极投入大讨论。通过学习《XX日报》刊登的中共XX市委中心组文章《优化环境...+阅读

近年来，国家和省上对我市民营企业的项目发展给予大力支持，就2007年下达资金2400多万元，扶持企业56家。这些资金主要用于科技成果的转化、专利转化、企业技术创新和改造、弱势项目的扶持、环保的投入，资金的扶持，为企业注入了活力，对**民营企业的发展和解困起到的积极的促进作用，引发的变革是现实而深远的。为进一步加强政府扶持资金

的管理，提高扶持资金强大的带动效应, 营造良好的投资软环境，我委对2007年以来政府扶持民营企业的项目申报、资金争取以及项目进展情况开展了督查和调研。针对政府扶持资金运行存在的问题，提出相应的对策。

一、扶持资金申报、使用和项目建设中存在的问题

项目资金的运作，实行的是自下而上逐级上报，资金自上而下逐级审批。在整个运作过程中，从中央到省、市、县的四级项目计划和财政资金透明度相对较高，发改委作为承上启上的职能部门，承担着项目计划、申报、审批、下达、检查、验收的职能，整个项目和资金的运行都是通过账面上的“数字流动”进行管理的。这些环节毕竟经手的只是计划、指标，监管起来相对容易的多。而作为具体承担项目实施和资金管理的县（市、区）发改局，在项目呈报、资金拨付和项目建设管理监督方面涉及范围广，管理难度大，也是最容易出现问题的关键环节。从我们这次调研的情况看，具体实施过程中的问题主要集中表现在以下几个方面。

1、项目前期论证不充分。项目的设计不够准确、扎实，致使项目的申报与审批偏离实际，引发计划批复和实施过程中的偏差。这一问题贯穿于规划设计、可行性研究、评估论证、编制概预算和项目建设的全过程中，在调研的10个县（市、区）中，都不同程度存在着具体实施过程中，项目申报不规范、工程预算更改、资金拨付拖延、资金用途改变、账目管理混乱等问题，个别地方由于对市场调研不充分，造成项目还未实施，企业已经倒闭的现象。如**拿口平荣奶牛场，2003年为改善**重点流域水污染，拟建沼气池2100立方米，申报资金45万元，2004年资金到位，但由于长富集团总公司的投资出现失误，引发下属公司资金链的断裂，加上乳业市场疲软，企业经营出现了问题，工程只建设了一半就被迫停工。

2、项目监管体系不完善。项目的监管是一项复杂的过程，任何环节的疏漏都可能出现资金违规，而事后检查、整改又带来了很大的工作量和后遗症。在对10个县（市、区）的项目执法监察过程中发现，普遍存在“项目申报拼命干，资金争取一头汗，项目到手一边看”的问题，县市发改局对项目的监管意识淡薄，管理手段简单，项目的监管体系不够完善，认为发改部门的职责就是争取资金，监管是纪检部门或是业务部门的事，致使项目计划和资金使用不尽合理。有的县市发改局的纪检部门对本年度有哪些项目得到了国家和省上的补助都心中无数。

3、项目评价体系不健全。目前，国家及省预算外资金扶持给我市民营企业的项目组织实施全过程大都是县级发改部门负责，项目资金的拨付、项目实施的过程、项目质量的验收、项目效益的评价都是县发改局说了算。尽管省项目稽查处、市监察室每年都要组织检查验收，国家发改委也会不定期的进行检查验收，但由于缺乏对项目实施过程的监管和竣工以后的科学评价，因此项目执行中出现的问题和资金使用出现的偏差难以及时纠正。往往是事过境迁才进行整改，造成了不必要的损失。同时，由于有些项目是经由业务口下达的，往往是几个部门共同组织和实施，管理主体不明确，也造成项目的责任评价无人过问。

4、项目建设周期不同步。表现在项目跟不上企业生产和市场需求的周期，往往有一定的滞后性，致使项目的经济效益和社会效益难以评价。如对我市生猪标准化企业的补助项目，前几年，市场猪肉价格持续低迷，养殖场难以为继，纷纷倒闭改行，而去年以来，市场猪肉价格持续上涨，养猪户经济效益倍增，大批的新型养殖场应运而生，而此时，国家才开始补助养殖户，有部分资金至今还未拨付到养殖户手中，从立项到资金投放时间太长，政策明显的滞后，与项目建设、市场的需求周期间的矛盾，贻误了行情，错过了周期，影响了当年项目建设进度和项目产出的实际效果。

二、项目资金管理存在主要问题的原因

任何事物的发生、发展都有其内在的动因、外在的表现。在国家扶持民营企业资金监管中出现的主要矛盾和问题，归根结底仍然是体制的不健全、不完善引发的。

1、项目报告与实际情况脱节。在下达控制指标之前，项目选择投入的不确定，导致项目资金申报与资金的可投入量上的差异。从县（市、区）角度来讲，上级的项目资金不管采取什么方法，只要争来就是自己的。各县（市、区）政府对发改系统的绩效考证标准注重的也是争取到多少项目、拿到多少资金。而各级审批机关，目前还主要是依据项目报告来审批，这种情况自然就难以避免在项目编报上“做文章”，有的甚至是关系项目、人情项目。再进一步看，现在的项目计划实行的是自上而下的，有什么项目由国家、省上说了算，来年干什么、干多少县级没有主动权，县市把大量的精力和人力放在了编制任务、填报表格、争取投资规模上。即使主观愿望上想把项目报告搞的更科学、更实际点，也已是力不从心了。从各级审批机关来看，客观上也不可能把每个项目的实际情况摸清吃透。以致上下都忙得不可开交，末

了还是漏洞不少。如这次我们在对**市**养殖场的一个沼气池建设项目的检查中发现，该项目上报的建设规模是800立方米，而实际承建时的施工合同只有180立方米，项目的承报单位是**市外资局，资金也是拨付到市外资局下属单位**市农业开发公司的账户上，而建设单位是****养殖场，中间多了个环节，养殖场的经营者一直以为是**市外资局帮助他们建的沼气池，还不知道国家有下拨20万元的项目资金补助。如果不是深入细致地到实地查看，仅从申报资料、汇报材料和资金流水账上看是难以发现问题的。

2、项目实施与监管环节脱节。在项目的申报中，存在着程序不够规范，过程不够公开，自由裁量权在一些地方还有一定程度的存在，在项目的确定方面，缺乏科学的、规范的认证体系，个别县市民主意识不强，还有个人决策的现象，还有个别人员利用职权确定可行性研究报告的编制单位，想从中牟取利益，使项目在申报环节就出现隐患，项目申报和资金使用中存在的一些矛盾和问题，得不到及时发现和纠正。特别是对县级这一重要环节，现在实行的监督验收办法主要是国家抽检，而省、市两级由于人力、精力的制约也难以做到事前、事中、事后的全过程监督。许多项目自立项以来，还没有接受过国家和省里的抽验，以致一些办事人员思想上滋生了某种侥幸心理和思想上的糊涂认识，一些问题被掩盖，使政府补助资金难以发挥其应有的效益。

3、扶持力度与资金需求脱节。尽管国家和省上为我市民营企业的发展注入了大量资金，但仍不能满足我市做大做强民营经济的发展需要。尤其是在我市财政相对困难，民营企业普遍资金紧缺、规模不大的情况下，根本无力配套资金，资金依然存在较大缺口，扶持民营企业的资金成了阳春白雪，只有极少数人能够享受到政策的优惠。而且，补助的数额较小，对于一些市场前景好、可行性强而又急需较大资助的项目来说只是杯水车薪。从调研情况看，政府扶持资金还存在扶持对象重点不突出、资助范围广、力度小的问题，所扶持的项目，主要分布在少数的农业、电子信息业、生物医药业、机械制造等行业中，虽然有重点，但是重点不够突出，没有特别突出的领域，其“火种”作用不明显。

三、加强对政府扶持民营企业项目资金监管的思考

1、认真调研立项，把好审批关。立项是开展扶持的基础，也是最大地发挥政府扶持项目资金效能的重要环节。市、县两级发改部门要吃透国家产业政策，全方位论证调研，严把项目审批关，要引导干部和群众广泛参与项目规划，要严格实行集体决策，所有的项目立项必须经过领导班子会议研究通过，严把立项关，不搞一言堂，杜绝人情项目，确保扶持资金用在最需要的地方。

2、实施过程公开，把好公示关。阳光是最好的防腐剂。各级发改部门要建立健全公示制度，扩大公示内容，拓宽公示领域，广泛接受群众监督。要将项目的公告通过电视、报纸、政务公开栏等媒体向社会公布，广而告之，使所有的经营者都能够有机会参与竞争，在同一条起跑线上起步。

3、确保专款专用，把好资金关。县（市、区）财政部门要始终按照省、市发改部门的扶持企业项目计划按期划拨资金，杜绝随意调项、克扣资金，如有企业挂靠政府部门，必须要本着执政为民的服务理念，不挪用、不截留资金。县市发改局纪检部门要对当年的每一个受扶持的企业进行逐项检查和督促，对每笔资金从进户到划拨、从使用到监督、从验收到报账，都笔笔有宗，有据可查。确保资金的准时划拨和项目资金的专款专用。

4、实行工程竞标，把好验收关。对所有基础性工程项目询价招标，推行合同管理，规范项目建设，降低成本，节约资金。所有项目都要与项目实施单位签定项目建设合同书，根据合同法规定管理项目，按合同约定实施项目，检查验收项目。同时，在合同制管理下，严格按照资金预算方案，严把资金预决算、检查、审计，保证工程质量，使有限的资金全部用于项目建设。

5、建立责任机制，把好监督关。聘请或确定专职监管人员，建立相对独立的监督体系。在充分发挥现有各级监督机关有效职能的同时，强化对项目资金管理、使用的直接监督，变事后监督为经常性的全过程监督。一是各级纪检监察部门要明确职责，加强对所在部门的政府扶持资金的监督和管理。二是聘请有资质的专家或中介机构的专业人员，参与项目的中期检查，如委托会计事务中心、审计事务中心、工程咨询评估中心等中介机构。对资金进行定期审计，对工程质量进行跟踪监督和评估，让内行人来管理，实行更有效的监督。三是建立项目的后评价制度。由国家和省制定统一的评价体系，分设工程效益评价、计划完成评价、项目资金管理使用等级评价等多项内容，并根据实际情况，确定不同等级的具体标准。组织专家或委托专门机构，采取抽验、轮验的办法进行一次评价，或者分级负责全面评价。同时，配套以具体的奖惩标准，使项目实施有章可循、建设质量优劣可辨。四是建立领导问责制。对项目申报、报告审批、资金争取、资金划拨、项目建设、项目验收等诸多环节，严格执行问责制，建立、健全和完善“谁审批、谁负责”的责任追究制，根据评估报告，发改部门对项目管理规范、经济效益显著的企业，可加大扶持力度；对项目管理混乱、弄虚作假，违反规定截留、挪用项目资金的县市和企业，取消其申请政府扶持项目资金的资格。