财政国库科对政府非税收入监管的调研分析

[基层国库工作中存在的问题的调研][找文章到☆()一站在手，写作无忧!] 多年来，随着国库在机构设置、人员配备、管理制度、核算方法等诸多方面都渐趋完善。各级国库认真履行职责，积极发挥职能作用，近而不断有效地...+阅读

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。政府的非税收入是近几年才出现的新概念，在此之前，均叫预算外资金。非税收入概念的出现，

标志着我国在建立公共财政体系、强化财政职能、规范非税收入管理上，取得了在认识和管理上的突破。改革开放以来，随着经济的快速发展和政府职能不断增加以及财权的逐步分割，非税收入快速增长，已在政府收入中占据了相当高的比重。加强政府非税收入的管理和监督，是各级财政部门行使管理职能的重要方面。近年来，我区进行了对非税收入监管实践和探索，但仍然存在一些不适应新形势要求的薄弱环节。对此，笔者就有关管理和监督的问题谈谈粗浅的看法。

一、政府非税收入管理的现状及其成因分析

为加强政府非税收入的管理，财政部在2004年下发了《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》，对非税收入的范围和管理问题作了明确的规定，并在近年间，政府采取了一系列措施，起到了积极的作用。一是加强收费管理，大力整治和改善经济发展环境。按照依法行政、依法收费的要求，对各执收执罚单位的行政事业性收费、政府性基金项目，进行了全面清理。二是进一步深化“收支两条线”改革。对部门和单位区分不同情况，分别采取将行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等纳入预算管理或预算外财政专户管理，积极开展收支脱钩管理，不断完善收罚缴分离制度，进一步规范财政分配关系。三是加大财政支出改革力度，加快公共财政体制建设步伐。将非税收入管理与公共财政支出改革相结合，在加强非税收入管理的同时，稳步实施财政体制改革，大力推进财政支出改革，积极开展部门预算管理改革、财政国库管理制度改革等。但是，由于非税收入管理是随着我国市场经济体制改革逐步深入和公共财政框架逐步构建，在预算外资金管理基础上形成、演变和发展起来的，且受人们认识水平、实践经验和管理手段等因素制约，目前政府非税收入管理和监督中还存在诸多问题，为此，本文将在下面对其现状和成因进行分析。

（一）对非税收入的管理与监督关系认识不足。一些部门、单位甚至领导层往往对政府非税收入的管理与监督没有足够的认识，把预算外资金视为单位自有资金，认为非税收入不是正规的财政收入，政府不必调控，财政无须管理。对监督的行为、目的和意义不是很了解，把管理与监督的必然联系割裂开来。在财政部门层面上则重分配轻监督、重收入轻支出，忽视了对整个非税收入资金流程的监督。

（二）收费行为不规范，收支管理约束“软”。同时，由于部门预算编制还处于试点阶段，使得政府非税收入征管和支出安排存在较大的随意性。财政无法对政府非税收入的征收过程进行有效监督，给随意减免、巧立项目、坐收坐支；在使用上，“谁收谁支”模式没有根本改变，综合预算、部门预算没有彻底落实，即使纳入预算，也不是真正完整的收支，从而导致各部门盲目追求“多收多用、多罚多返”。加之支出安排没有真正落实到项目，使预算约束和监管受到制约。另外，承担政府非税收入监督任务的部门较多，如审计监督、财政检查、纪检监察等。由于这些部门之间缺乏明确分工，日常监督与专项检查缺乏制度化的界定与配合，造成了监督上“缺位”与“越位”现象十分普遍。

（三）非税收入的法制建设滞后，导致增长运行欠规范。手段上的脆弱、管理上的滞后，是非税收入欠规范运行的直接原因。一方面目前的非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节尚没有一套权威的统一规范的法律、法规。各级政府之间、政府与部门之间的分配无法律准绳，随意性较大；对收费项目的设置和标准的确定没有过硬的衡量水准，难以认定其是否合理、是否合法；资金的监督“无章可循、无法可依”，遇有行政干预往往无可奈何；对违规收支非税收入的处罚，缺乏依据和力度，只能对事不能责人，往往是遵守规章进入专户管理的受到了调控但没有受到奖励。这样一来，政府非税收入的安全与完整就受到威胁，甚至流失严重。另一方面，非税收入管理尚缺少一套有力的监督机制。由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，目前仍由各个执收执罚单位分散征收，虽然也有审计和财政部门的监督，但审计监督往往鞭长莫及，财政监督则力不从心，单位之间是相互讳莫如深，管理主体又尚未明确。当前承担非税收入管理的有财政、物价部门，还有众多执收、执罚的行政事业单位及其主管部门。即使在财政系统内部，也有综合规划、预算、国库等若干职能处室参与非税收入管理，形成了“多头”管理。监督机制的不健全、不完善，以致非税收入不规范运行有机可乘。此外，非税收入管理尚缺少一套科学的管理办法。多年来重预算内管理轻预算外管理的惯性思维，加上非税收入的内涵和结构都发生了新的变化，现行的非税收入管理办法已远远落后了。尤其是在支出管理上，基本处于单位“自收自用”的情形。财政职能被肢解，部门利益人格化，是非税收入欠规范运行的深层原因。尽管我们一再宣传非税收入是财政性资金，“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”，各地财政部门才是管理非税收入的主体部门，但许多部门并不认同，片

面地认为非税收入是部门收入、单位资金，认为由财政统管是财政在夺单位的权，分单位的钱，因此千方百计逃避财政监督和调控，想方设法将资金部门化，各个部门一旦参与国民收入的分配，就等于派生了若干个“财政部门”，造成财权分割和财力分散，并引发出部门利益的刚性化，非税收入就更加膨胀起来。给政府非税收入监督管理工作带来莫大的困难，致使监督管理工作不易深入，监督管理成果难于巩固，影响监督管理整体效能的发挥。

二、不规范的政府非税收入产生的负面影响

（一）分散了国家财力。现行行政事业性收费要按规定纳入预算内管理 ,部分纳入预算外资金管理 ,近年来预算外资金以“滚雪球”之势迅猛膨胀 ,呈现一种不可遏止的增长惯性，甚至有些单位将预算内专项拨款转入预算外专户。这些预算外资金一方面迎合了一些行政开支和职工收入的增长需要，刺激了各单位、部门及地方政府创收的积极性 ,但另一方面却分散了国家财力 ,加剧了固定资产和消费基金的急剧膨胀。

（二）加剧了社会的分配不公 ,败坏了社会风气。现今许多行政部门利用管理中的种种弊端和漏洞谋取收费资金 ,以达到优越的办公用房条件、高额奖金津贴 ,这部分收入并非取决于财政分配和经营能力 ,而主要是取决于其垄断优势和收费能力，有些部门甚至将手段变成了目的。实际上每项收费所取得的收入均有具体的使用途径和支出方向 ,必须按规定专项专款专用。收费规模与单位的利益密切相关 ,这就形成了各部门间的收费攀比。

三、规范非税收入管理的对策

（一）统一认识，确立非税收入监管新理念。自改革开放以来，经过二十多年的规范和管理，预算外资金概念已深入人心，而政府非税收入却是一个较新的概念，社会认同度不高。但是它涉及面广、政策性强、利益牵动性大。要加强对它的管理，需要得到各级各有关部门理解、支持、配合。因此，在新形势下，要加大非税收入概念的宣传力度，进一步统一思想认识，使全社会都明确非税收入是财政收入的重要组成部分，明确非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的基本原则，把规范政府非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置，强调规范和加强非税收入管理的政治经济意义。唯此，才能提高各级各部门按章办事、服从监管的主动性和自觉性。

（二）完善征管机制，规范执收行为。首先，清理整顿现行收费，要严格执行国家明文规定的收费范围和收费标准，严禁各地各部门凭借行政权力擅自设立收费、基金和罚没收入项目，坚决杜绝乱收费。第二，要明确界定行政事业性收费和经营服务性收费，将不体现政府行为的行政事业性收费转为经营服务性收费并依法征税。规范行政事业性收费票据管理，将票据的印（监）制、发放、使用、缴销、核查等管理工作统一扎口财政部门，避免因票据管理分散而造成政府非税收入监管无力，资金流失。第三，要建立健全科学、灵活的非税收入与部门预算管理相结合的财政预算管理模式。在编制部门预算时，对于由预算单位征收的非税收入，在没有重大政策调整的因素下，财政部门应该严格按照执收单位上一年度收入实绩为依据，并考虑政策性增减收费项目、调整收费标准和收费范围等因素，核定当年收入计划，并实行非税收入预算执行绩效评价。从而调动起各部门征收的积极性，保证非税收入应收尽收。

（三）强化预算管理，规范支出行为。非税收入涉及部门多、项目多、内容多，其收入的多少有赖于管理相对人的申请许可行为的实施，未经相对人的申请，执收部门一般不能主动或强制收费，由此而使得非税收入是不定数的，不象税收那样可逐级核定数额。也正因为非税收入的数额是不确定的，不将非税收入纳入财政预算，致使其收取、使用脱离政府的监管，有很多收执部门想方设法逃避财政监管。因此，要加强非税收入的预算监督，确保非税收入的良性循环。一要坚决彻底改变对非税收入按比例返还、收支挂钩的管理模式，除有特定用途的非税收入或个别需要补偿征收成本支出（由征收单位编报预算支出）外，非税收入原则上应由政府统一安排使用，进入政府预算体系，不与有关部门的支出挂钩，不再结转下年使用。二要建立非税收入使用上的预算项目申请与评估、预算定额确认和授权审批制度，增强预算编制的规范性、科学性，使监督工作与财政资金运行同步化、程序化，强化民主决策，增强政府预算的刚性。三要在财政内部形成预算编制与预算执行相分离，预算管理与监督相结合的预算运行机制，从制度上保证财政内部监督的经常化、规范化。四要全面推行国库集中支付，进一步加强各用款单位资金使用过程的控制，强化审核和监督，发现问题及时纠正，遏制政府非税收入支出中的不规范、不合理现象，促进廉政建设，提高资金使用效益。

（四）健全征管法制，确保规范运作。如今非税收入结构复杂，门类繁多，政出多门，而非税收入的管理使用关系到本部门人员的工资福利等实际问题，有权收费的部门故然要收，无权收费的部门创造条件或巧立名目也要收。这种繁多的收费现象，如任其蔓延，其结果势必加重企业和群众的负担，造成经济秩序和分配格局的紊乱无序，最终将阻碍经济的向前发展。所以必须加强立法监督，制定一部非税收入的法律法规。

随着综合财政预算的推行，预算外资金的概念应由非税收入来取代。建立完整系统的非税收入征管法律法规，使非税收入监督管理活动有法可依，已成为当务之急。为此，建议尽快出台政府非税收入征管法，将非税收入从立项、标准、征收减免程序、上下级资金分成，财政部门在非税收入管理工作中的职能以及支出使用等管理办法以法律法规的形式固定下来。以及从收费项目、收费主体、收费的程序、收费标准、非税收入的收支管理及其法律责任等方面来规范非税收入的管理，通过立法推行“单位开票、银行代理、财政统管”的征管体制，解决目前政府非税收入管理无法可依、无章可循的问题，规范非税收入的征管行为。使之真正在服务全社会、服务经济发展、服务于人民方面发挥应有的作用。

（五）推进计算机网络管理，改善征管手段。开发建立一个专门的计算机管理系统，上、下级联网，对非税收入进行全面、统一管理，真正做到执收单位、银行和财政部门上下级之间实现信息资源共享，简化征收程序，严密管理手段。

四、创新监督管理制度的建议

（一）提高监督管理意识。提高人们的监督管理意识，这是目前国家财政经济发展的形势需要，也是财政监督管理创新与改革的需要。确切地讲，是维护财政秩序，优化经济环境，确保财政经济正常运转的迫切要求。非税收入的监管，是解决非税收入活动的合理性、合规性，实现财政收入的有效配置的需要，也是解决非税收人按时征收、资金合理使用，及时防止浪费和其他不良现象发生的有效途径。按照建立和发展社会主义市场经济体制的要求，逐步建立起非税收入管理的新理念，把思想真正统一到非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的共识上来。进一步明确非税收入是国家财政收入的重要组成部分，不是部门和单位的自有收入，必须由政府财政部门统一归口管理。

（二）健全法制监督机制。建立完整系统的法律规章制度，是建立一个有效的非税收入监督体系的基础。必须构建起一个规范政府非税收入管理活动的法规制度框架，做到监督管理活动有法可依，制定和更新一系列与相关法规配套的执行管理办法和规章制度以适应我国的财政经济发展变化的需要。进一步完善对严重违法违纪责任人的追究制度，坚持把处理事与处理人结合起来，对政府非税收入监督检查中发现的问题，除了要严格按照国家有关财政法规处罚外，还要按照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号），对有关的责任人员追究行政责任。财政部门要与其他监督部门、执法部门密切配合，运用经济、行政、法律等多种手段达到标本兼治的目的。同时，要比照税收征管办法，进一步完善各项非税收入“征、管、查”制度，实行非税收入征、管、查相分离，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。

（三）明确监督和管理部门间的职责与关系。由于非税收入的监督管理各部门组成的运行机制各有不同，因而各自相对独立地发挥着非税收入监督管理作用。非税收入是财政收入的重要组成部分，从其属性来看，非税收入的征管主体只能是财政部门。非税收入的监督部门则主要有：立法机关、财政监督、审计机关、社会中介机构、司法监督等。各监督部门的主要作用是：立法机关主要对非税收入活动进行最高监督，应以收入立项的审查批准为主要内容；审计机关主要是对政府非税收入活动有针对性、有重点的外部再监督；社会中介机构则受托参与对非税收入缴纳和使用情况进行监督；财政监督主要负责对非税收入的运行情况实施全过程、全方位的日常监督；司法监督主要是对严重违法违规的行为处罚；社会团体和新闻监督主要是对非税收入活动中违规行为进行道德监督；使之处于既彼此独立、各司其职，又相互支持、密切配合的良好状态。

（四）加强预算管理和支出行为的监督。将政府非税收入纳入财政预算体系，这是健全非税收入监督系统的核心。除了如前所述要建立一个非税收入使用上的预算项目申请与评估、预算定额的确认以及授权审批的制度，来增强预算编制的规范性、科学性，使监督工作与财政资金运行同步化、程序化之外，同时还要加强支出监管，一是健全和完善各项支出的标准，规范单位的支出行为，二是加强和完善支出的跟踪检查制度，对使用情况进行效益评价，三是加强执法力度，强化预算的权威性和严肃性，明确预算收支的法律责任，规范各用款单位的资金支出使用过程的控制，强化审核、复核和监督力度，发现问题及时纠正，确保有限的资金用在刀刃上。