财政部门关于取消农业税对农村产生影响的调研报告

[农业税费减免谁是最大的受益者]——来自赤松乡的调查（调查附记：近期本人就农业税费减免对农民增收影响问题在位于平原湖区的赤松乡进行了调查，调查中发现：农民普遍对国家在农业税费上的一系列改革感到由衷的...+阅读

根据市财政局工作安排，3月6日—10日，我局组织专人，利用四天时间，深入到具有代表性的4乡（镇）8村，采取实地查账、走访问谈相结合的方式，就取消农业税对农村产生的影响进行了专门调研，现将有关调研情况汇

报如下：

一、概况

闻喜县地处山西省南部，隶属运城市管辖，县域面积1167.11平方公里，辖区7镇6乡，342个行政村，总人口39万人（其中农业人口32.5万人），耕地面积79万亩。闻喜县是一个传统农业县，农民向以农业为本，以种植小麦、玉米粮食作物和谷子、棉花等经济作物为主，农民收入主要依赖土地。作为国定贫困县，闻喜县坚持实施“工业富县”战略，促进了第二产业的迅速壮大，全县各项经济指标均居全市前列。但2005年农民人均纯收入仅为2630元，且很不平衡，多数农民仍然没有彻底摆脱“有粮无钱”的困窘状况。

二、取消农业税对农村产生的影响

我县从2003年起开始进行农村税费改革，到2005年全面取消农业税，延续了2600年的古老税赋从此退出了历史舞台，这是我国农村社会改革的重要里程碑，必将对我县产生积极而深远影响。现就改革前后的调查情况进行分析：

（一）取消农业税我县农民负担情况

农村税费改革前的2002年，我县农业税共征收888万元，附加177万元，农村特产税10万元，“三提五统”1560万元，农民税费负担2635万元，人均81.1元。改革后，农民人均减负81.1元。农村税费改革只是农村综合改革的一部分，我们以某镇为例子具体分析：某镇，共有10个行政村，3174户，12433口人，39869亩耕地，人均耕地3.2亩，2002年税改前农业税共收入364287元（人均29.3元），“五统”收入380450元（人均30.6元），“三提”收入174062元（人均14元），该镇农民人均负担73.9元，占当年人均纯收入2083元的3.5％。到2005年取消农业税后，人均73.9元全部免除。另外，国家还实行了退耕还林补助政策10元/亩，粮食直补10元/亩，良种直补政策，教育“两免一补”政策，农村合作医疗改革政策等惠民政策的逐步落实，国家为农民人均补助达到96元，这一免一补，相等于增加了农民收入169.9元，按每户4人计，每户相等于增加收入679.6元，一时间，广大群众拍手称颂，感谢党的好政策，农民也享受到公共财政的阳光普照。

然而，农业始终处在弱势地位，从2002—2005年，粮食价格一直在0.7元/斤左右徘徊，而以种地为生的农民用于农耕生产的农资产品价格不断上涨，化肥、电费、农机使用费上涨幅度更大，譬如：由于煤炭、电力、石油等能源价格的飞涨，一袋碳铵、磷肥三年间上涨了10-15元，增幅达35左右；农业灌溉用电每度增加了0.1-0.15元，增幅达50以上；农耕机械用油价格每升增加了1.8-2元，增幅达60以上；这些因素都加大了农业生产成本，“吞噬”着国家优惠政策给农民带来的实惠。

我们在某乡某村某一户进行调查，全家里有4口人，共有耕地12.8亩。以亩产投入和产出为例说明：2002年，种子13公斤18元，化肥

（一袋碳铵15元、一袋磷肥20元）35元，耕地30元，播种7元，收割20元，农药10元，浇地电费30元。总投入150元，麦收后按亩产600斤计算（小麦单价0.7元/斤），收入420元，除去投入（不计算农民工时费）150元，和农业税及“三提五统”负担33元，最终当年农民亩收入237元，当年共收入3033.6元。2005年，种子13斤18元（不计算使用优良品种，按上年小麦收购价），化肥50元

（一袋碳铵20元，一袋磷肥30元），耕地45元，播种10元，收割30元，农药15元，浇地电费60元，总投入228元，麦收后亩产仍按600斤计算，小麦单价仍是0.7元/斤，收入420元，除去投入（不计算农民工时费）228元，不交农业税及“三提五统”，又小麦直补享受10元，最终当年农民亩收入202元，当年共收入2585.6元。由此可以看出，尽管国家取消了农业税，并实施了一系列惠农政策，但由于农业所处的地位薄弱，以及农业投入的加大，使得农民收入2005年比2002年反而下降了718元。这里并不是说党的惠农政策不好，试想如果没有这些好的政策，“三农”问题肯定比现在还要严重的多。

与农民的收入出现“负增长”情况相反，农民在行路、子女上学、看病等负担仍没有减少。农村税费改革后，国家不再向农民收取和摊派任何费用，实行“一事一议”，困难重重。在上级部门资金不足额、及时到位的情况下，仍要开展一些农村基础设施建设和其他改革，客观上加重了农民负担。如2004—2005年，我县大打村通公路及巷道硬化攻坚战，全县342个行政村有80％以上村完成这项工程。上级财政每公里补助4万元，而实际每公里造价12万元，村集体经济空虚，这些钱最终都要向农民收取摊派，低的村每人收取30元，高的村达到每人200元，这都加重了农民负担。国家逐渐加大了对教育的转移支付力度，2005年在我县部分学生实施“两免一补”，同时，我县

每名学生又收取了40元的远程教育款和40元的电脑费。对教育的投入还有一个“远水不解渴”的问题，2006年，按规定，我县要全部免除义务教育阶段各项费用，但正月十七开学时，上级光有政策，资金却迟迟不能到位，新华书店的书钱是不能赊的，作业本的款也是不能赊的，开课是不能拖的，怎么办？收吧，校长们说等将来上级拨下来再退还学生。2003年-2005年，实施了农村中小学危房改造工程，但由于上级补助资金占工程总额份量过少，农民摊派占大头，都加重了农民负担。还有的农村形形色色的隐形支出不胜枚举，农村垃圾“包围农户”，要清理垃圾，建设新农村，又要向农民收取卫生费，又加重了农民负担。如果孩子考上大学、老人一场大病都有可能使刚刚摆脱贫困的农民重新返贫。

（二）取消农业税对县乡财政的影响

1、对县级财政的影响。2002年税费改革前，全县农业税及附加981万元，占当年财政总收入2.65亿元的3.7％，随着财政收入稳定增长，农业税所占比重不断下降，取消农业税对全县财政减收的影响微乎其微。另外，取消的农业税对县级财力的减收资金由上级财政部门转移支付补助到县级财政，所以说，取消农业税对县级财力基本没有影响。

2、对乡镇财政的影响。农村税费改革后对乡村两级财政影响较大。以某乡为例说明，税费改革前的2002年，该乡农业税任务69.1万元，实际完成54.8万元（这里需要说明的是，农业税任务不管乡镇完成怎样，每年6月25日要按任务数入库，乡镇都用其它办法垫付，甚至举债垫付农业税，最终，因各种因素，农业税也不能全额收回。据2004年我们所做的不完全调查统计，税费改革前，全县农户共欠缴农业税378万元。），“五统”任务80.2万元，实际完成58.8万元，“五统”资金垫付农业税14.3万元，实际留存44.5万元，而“五统”中乡村两级办学应收32.08万元，实收23.52万元，垫付农业税5.72万元，当年支出15.4万元，留存2.4万元；优抚应收12.03万元，实收8.82万元，垫付农业税2.15万元，实际支出2.64万元，留存4.03万元；民兵训练费应收12.03万元，实收8.82万元，垫付农业税2.15万元，实际支出1.5万元，留存5.17万元；计划生育应收8.02万元，实收5.89万元，垫付农业税1.43万元，实际支出2.56万元，留存1.9万元。乡村道路修护应收16.04万元，实收11.67万元，垫付农业税2.86万元，实际支出7.69万元，留存1.12万元。而“五统”留存的仅有10.1万元。乡镇计划生育、土地等行政性收费2002年收入14.1万元；县财政根据编制按人均300元核定公用经费1.29万元（国家人员工资由县级财政拨发），追加经费2万元。2002年，该镇可用于机关运转的资金（包括“五统”留存、行政性收费、财政补助），总共是27.49万元。

而当年财政总支出37.9万元（不包括国家人员工资和“五统”专项支出）。其中：会议招待费47806元，汽车燃油费32691元，取暖费56700元，文印费18000元，报刊杂志征订费43126元，村干部补助8900元，乡干部福利24076元，临时人员工资12040元，房屋修缮费37800元，其它支出97607元。支出资金大于可用财力，而这部分资金从账面上反应为收取管理费、捐款或调入资金，实际上不是挪用专项资金就是政府举债，这些大多都是违反财经纪律的，可为了维持机关运转，乡镇政府出于无奈，不得不这样去做。农村税费改革后，乡镇政府经费完全依靠上级财政转移支付，2005年该乡镇转移支付资金36.5万元，其中：村管理费15.8万元（拨付乡镇归村级使用），教育经费8.2万元（拨付各学校在乡镇核算中心的账户上），五保户0.5万元，现役军人优抚1.8万元（民政局直接拨付到户），计划生育1.8万元（县计划生育局统筹使用0.6万元拨付乡镇1.2万元），政府机动资金仅有7.7万元，县财政预算内拨付经费4.1，计划生育、土地行政收费14万元，该乡可用财力仅25.8万元。比2002年可用财力减少了近3万元。

与2002年相比，2005年该乡财政支出并没有减少，反而有增加趋势，账面支出28.66万元，外欠达13万元，比2002年支出增长3.7万元。究其原因，我们从乡镇政府应需经费分析：①车经费：一个乡镇按一部车计算，购车费县上不补，年核6000元经费，而这部车年燃油15000元，修理5000元，司机工资（临时）6000元，各种税费4000元，这部车年需3万元。②办公经费：电话费年需4000元，水电费年需12000元，取暖费年需40000元，办公用品年需8000元，总共年需6.4万元。③会议招待费：乡镇每年召开“三干会”、“人代会”、“培训会”等会议，文件材料需8000元，接待费全部在机关食堂27000元，年共需3.5万元。④重大活动费：“计划生育百日大会战”需8万元、“植树造林”需3万元、“基金会清欠”需2万元，其它主要活动需2万元，年总需15万元。⑤报纸费：党报党刊和人大机关、纪检委、组织部等机关刊物的报纸征订款高达1.9万元。⑥差旅费年需2万元。上述6项都是一个小乡镇的运转必须开支的经费就达32万元。该镇可支配财力仅有25.8万元，所以收支无法平衡、欠债现象屡屡发生，所以乡镇政府在农村税费改革后困难重重。而实际上外面欠债或个人举债都无法反映在账面上，造成财务报表不实或隐形债务及隐形财政赤字。税费改革前，乡级债务调查数字显示：全县乡（镇）外债5309万元，平均每个乡镇400多万元，农民人均163元，税费改革后，乡镇没有资金化解债务，不同程度上都增加了债务。

另外部分乡镇干部角色转换困难。农村税改后，乡镇干部从70％时间用于“征粮征款”的工作中解脱出来了，可乡镇干部干了一辈子乡镇工作都不知道怎么干了？这也是摆在乡镇政府面前如何转变职能的一大课题。

（三）取消农业税对农村社会的影响

与乡镇的影响一样，同样，取消农业税后对农村的影响也非常深远，广大百姓拍手称快，但与之而来的几个问题也不容忽视，主要表现有：

1、村级组织经费不足，号召力下降。近几年，实行了“村民自治”，但国家又有各项政策的限制，村级组织办事难，运转难，并没有达到预期的效果和目的；另一方面，税费改革后，国家财政拨给村级的转移支付资金太少，村组两级干部的指数，还没有大幅下降，村组干部工资和正常运转支出没有有效解决，又坚决杜绝向农民统筹集资，而农村工作离开了村级组织就不能正常开展，而村组干部长期得不到合理报酬，工作又难以开展，严重挫伤了工作积极性。也不会白干活。税费改革后，一个村转移支付3个村主干工资，村民组长完成了“出力不讨好”的苦差事，这一大批“准村干部”处于欲退不能，留又不情愿的尴尬境地。

2、农村公益事业无人料理，险于瘫痪。取消农业税和禁止向农民摊派，意味着乡村组织几乎失去了经济基础。农村“一事一议”很难实行，2005年全县“一事一议”审批仅4家。村级组织换届频繁，历届村干部为村集体公共事业而自己身负债务的现象屡见不鲜，更多村干部不干事，还清闲自在，不背贷款，干事就个人背贷款的现象，对村干部思想都是一种动摇。有的村干部逢年过节都不敢在自己家中，上门要债的人太多，这样伤害了村干部办实事的积极性，导致公共事业的瘫痪。

3、乡村干部债务缠身，处境艰难。以某村为例：2002年村级“三提”共收3.9万元，人均30.6元，村组织财务除办公经费、报刊费、招待费开支后，还有一部分资金用于建学校、修道路、打深井等公共事业，既使有债务，还有希望以后逐年还清，村级组织可以为农民逐年办几件实事，该村建学校花27万元，修路花46万元，打一眼深井及配套6万元，用了三年时间，村干部通过上级补助，村民摊派，外面捐款等多种方式，2002年仍有14万元的外债。2003年税费改革后，不能向农民摊派收费了，当年村级管理费转移支付1.8万元，在乡政府会计核算中心账面上，扣除14份报纸2862元，和三个村干部工资2080元（每人每月仅领到不足58元）外，其余资金乡政府直接扣除计划生育宣传费用及植树造林苗木款，村级组织仅剩千元办公用费，就是正常运转也难以维持，14万元的外债就更谈不上解决了。

然而，2005年的村通公路和巷道硬化工程，除去上级补助，村民集资外，都有外欠。某村修了4公里水泥路花费80万元，村支书几经周折还有22万元的工程工资欠款，这些村干部都是为村民办实事的好干部，村级集体是个“空壳子”，无村办企业，无土地承包，怎么办？这也是农村干部的一大难题。据统计，2002年全县342个行政村共负债5344万元，取消农业税后，村委没有收入来源，原来的债务没有能力偿还，要办公共事业就还可能加重债务。

总而言之，农村税费改革后，农村干部职数减少，降低了费用是好事，但“一事一议”的难以开展，公益事业的发展，是“新农村”建设主要功底，否则影响了小康社会进程，也最终导致农民不满。仅靠转移支付资金，被乡政府用于“硬性开支”外，村级组织成了“无米之灶”，再加上各项工作，包括计划生育、村路硬化、人畜吃水，植树造林，学生上学等难题就无法破解，农民负担并没有减轻，公共事业得不到开展，出现了“两头堵”的怪现象。

三、解决办法及建议

（一）精减乡村机构人员，明确职能化分

针对取消农业税后，乡镇和村组干部不再陷于收缴税赋工作，那么乡镇和村组不再需要那么多工作人员。建议乡镇政府只保留党委、人大、政府三个组织，留三个正职或副职也可交叉任职，再有几个办事人员就可以了。人员减少了，经费开支就少了，在转移支付资金不变的情况下，乡镇政府运转经费就可能满足。村级组织可根据《村民组织法》只留1—3名干部负责该村事务，不再设立副职和组长，那么村级管理费在足额到位的情况下，尚可运转。同时，要把乡村两级政权或组织的职责给予明确，什么事该干，要干就实干，什么不是管理范畴就不问，在经费保障的前提下开展自己职能范围内的工作。

（二）加大转移支付力度，增加了乡村政权组织经费

在明确职责的前提下，对乡村政权组织的经费在充分保障的基础上，开展工作。例如：转移支付给乡镇植树造林5万元，乡镇农村在有限的资金范围内把资金发挥到最大程度，也就是只搞5万元的工程，不能因搞政绩工程扩大规模，搞农民摊派来增加农民负担。再如，转移支付给某乡镇7万元公用经费，而该乡镇在支出正常的办公费、差旅费、汽车燃油费等经费当不能保障下还缺5万元的资金，上级应追加转移支付资金5万元弥补经费不足，否则，乡镇政府就得举债或搞其它违纪行为，这也是堵塞漏洞的一项举措。农村转移支付资金，要进行改革，例如某村2005年收村级管理费1.2万元，支出报纸款3898元，（原因，报纸是强行征订的，上级向下级一级一级压任务，分到该乡按100口人一份《运城日报》，300口人一份《山西日报》，400口人一份《人民日报》，400口人一份《求是》、一份《先锋队》，还有一村两份《人大代表报》、两份《纪检监察报》等。而该村896口人，订9份《运城日报》（单价168元）1512元，3份《山西日报》（单价268元）804元，2份《人民日报》（单价298元）596元，其它报刊杂志986元，一年征订费3898元）。村主干工资2400元（书记、村长、会计人均800元），搞计划生育宣传费用5400元，以上三项全部在乡政府扣除，最终村级管理费用仅有898元，有的村甚至分文未得，也有的村正常的办公经费都没有，也有的村连买一支钢笔的经费都没有。建议对村级转移支付资金中征订报纸只征订1—3份《运城日报》，最多支出504元，加大村干部工资，3个干部每人每月加200元，也就全年7200元，那么村干部拿了工资就应负起职责，全身心投入村工作，转移支付资金仍按1.2万元不增的前提下还有4296元，用于正常办公开支。如果上级临时安排修路、党建、计生等工作，经费就由上级追加，在没有上级资金和不向农民摊派的前提下，不搞该工程或工作。比如：先进性教育活动开展要创建党员活动室，开展学习就得有资金，这部分资金就应该由上级转移支付解决，不应由村民自己负担。

（三）乡镇政府职能要向服务型转变

现在，农业税取消了，政府人员裁减了，但基层政府的职能不能被取消，乡村组织还可以在种植结构、农技培训、农民增收和提高农民素质上进行“内涵挖掘”，提升农民的精神生活，发展农村公益事业，为农业发展注入新的动力。免征农业税后，基层政府不再担当收税的职能，县乡两级政府空闲出大量精力，正好可以腾出手来着力促进向服务型政府的转变。乡镇干部多年来一直扮演着“收税者”的角色，这样的变革无疑会对广大乡镇干部的工作目标、工作方式、工作内容等产生巨大的影响。同时，由于各项配套改革的逐步到位，治安有公安部门，计划生育有计生部门，不少公共事业都不再需要乡镇干部，因此，帮助乡镇干部搞好工作定位，应当引起当前各级领导的高度重视。

以上调研内容，数字反映真实，分析并不到位，请各位领导批评指正。