对招投标市场中串标问题的调研报告

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招标投标市场中的串标行为，早已是公开的秘密，屡禁不止，其花样也是层出不穷。5月17日，**县纪检监察局组织县发改委、检察院、公安局、建设局、交通局、国土局、林业局、财政局、招标中心等招标主管和监管单位业务负责人，就如何治理招标过程中出现的串标行为进行了座谈讨论。近期，笔者对近年来招标市场中的串标情况进行了调查了解，现就招标投

标过程中串标行为的表现、原因及防治进行分析，谈几点粗浅看法。

一、串通投标的主要表现

所谓“串标”，是指在工程招投标和设备采购过程中，几家投标单位通过事先商定，联合对招标项目的一个或几个招标标段用一致性报价、压价或抬价等手段串通报价，以达到排斥其它投标人，控制中标价格和中标结果，让他们其中的投标者中标的目的。也叫“抬标”、“围标”、“陪标”。

在招投标活动中，串通投标表现形式多样。根据串通主体的不同大致可以概括为以下类型：

（一）投标人之间相互串通。

1、价格同盟。招标投标中，某些投标人特别是“围标集团”，为了排挤其他投标人，干扰正常的竞价活动，相互勾结私下串通，就投标价格达成协议，使竞争对手的正常报价失去竞争力，导致其在评标时不能中标。

2、轮流坐庄。该行为多发生在分段招标或者多次招标中。投标人之间互相约定，在不同的项目中轮流以高价位中标，使投标人无论实力如何都能中标，并以高价位捞取高额利润，而招标人无法从投标人中选出最优，造成巨大损失。

3、陪标补偿。投标人之间私下确定中标人，然后再参加投标，约定内定中标人以高价中标后，给予未中标的其他投标人以“失标补偿费”。这种“陪标”行为使投标者之间已经不存在竞争，招标人没能达到预期节约、择优的效果，“失标补偿费”也是从其支付的高价中获取的。

4、挂靠垄断。通过挂靠其他企业方式，一家企业或个体包工头同时以好几家企业的名义去参加同一标的投标，形成实质上的投标垄断，无论哪家企业中标，都能获得高额回报。同时通过挂靠，使得一些不具备相关资质的企业或个人得以进入原本无法进入的经营领域。

(二) 招标人（中介机构）与投标人之间相互串通。

1、透露信息。招标人（中介机构）与投标人相互勾结，将能够影响公平竞争的有关信息（如工程实施过程中可能发生的设计变更、工程量清单错误与偏差等）透露给特定的投标人，造成投标人之间的不公平竞争。尤其是在设有标底的工程招标中，招标人（中介机构）私下向特定的投标人透露标底，使其以最接近标底的标价中标。

2、事后补偿。招标人与投标人串通，由投标人超出自己的承受能力压低价格，中标后再由招标人通过设计变更等方式给予投标人额外的补偿。或者是招标人（中介机构）为使特定投标人中标，与其他投标人约定，由投标人在公开投标时抬高标价，待其他投标人中标后给予该投标人一定补偿。

3、差别待遇。招标人（中介机构）通过操纵专家评审委员会在审查评选标书时，对不同投标人相同或类似的标书实行差别待遇。甚至在一些实行最低投标价中标的招投标中，为使特定投标人中标，个别招标人（中介机构）不惜以种种理由确定其他最低价标书为废标，确保特定投标人中标。

4、设置障碍。招标人（中介机构）故意在资格预审或招标文件中设置某种不合理的要求，对意向中的特定投标人予以“度身招标”，以排斥某些潜在投标人或投标人，操纵中标结果。

根据串通方式来看，大致有以下几种：

1、直接围标。投标人拿到标书后，就聚集在一起研究如何围标串标。这种围标的前提一般是投标人是当地人，或投标人来自同一地方人，早已就投标事项达成共识。如果有其他陌生的投标人参与的话，他们就会对其申明自己或真或假的优势地位，甚至是恐吓手段，让其知难而退。这种情况主要存在于单位资产处置（如店面招租、旧房拆除、废品拍卖）、小型建筑工程、农村公路修建、林木资源拍卖以及对售后服务相对比较高（需当地投标商）的政府采购项目中。

2、报多投少。采购信息发布后，常有许多供应商前来咨询，申请资质审查的也较多，而且资质审查都通过了，并购买了招标文件，但到截止投标时间时却不投标，造成投标商不足使招标流产或竞争性不明显，而使用单位往往在时间上无法等到重新招标，所以通过改变招标方式达到其事先串标的目的。这种情况在政府采购领域出现机率较大。

3、拉大报价差距。这种方式一般是串标已经形成，在保证中标的基础上如何提高中标价格而采取的方式。它还有一个前提就是评标方式里采用了投标商平均报价。此类情况多存在工程招标领域里。在同一采购项目中，供应商提供的服务、货物质量相同，报价悬殊却很大，大多数报价都偏离市场行情，只有一家合理报价。如某工程招标，标底为1亿元，经资格预审后，有11家投标企业入围，其中一家投标报价只比标底下浮1%，其他10家投标报价分别下浮9%－29%不等。一亿的工程只下浮一个百分点，按现行评标办法，这家投标人无论如何也中不了标，但实际上它根本就不是冲着中标来的，而是为了抬高 “所有报价的平均值”，有他和没有他，平均值相差两个百分点，一个亿的工程，两个百分点就是两百万元，其中自然

有他一杯羹了。

4、挂靠企业多家参与。企业或包工头通过挂靠多家有资质的企业后参与投标，多份投标文件中只修改报价，不注重实质性的条款修改，而且报价采用梯度法，希望自己的其中一个接近标底，增加中标几率。当然，严格意义上来说，这只能叫做“围标”，但如果几家公司同时来围的话，就和串标差不多了。这种情况也多存在工程招标中。

5、故意制造无效投标或者弃标。无效投标的发生有时并非投标人粗心所致，而是故意而为：或法人代表未签字，或投标文件份数不符，或报价漏项、重复计价等，只有一家作出了实质性响应；还有一些供应商的做法是给人陪标，截标时故意弃权。此举在政府采购领域存在较多。

总之，在普遍缺乏诚信机制制约的投标市场中，各种串标（围标、陪标）形式五花八门，手段也越来越隐蔽，让人防不胜防。而且令招标机构无奈的是，许多时候只能从逻辑或表象上推测是围标串标，拿不出证据证明，法律法规也没有认定标准，因此，认定是否串标困难极大，凭空指责，投标人一旦抵赖，将难以应付，只能是任心中怒火焚烧，或是等到当围标串标的供应商之间关系破离时，让真相曝光才能攻破串标堡垒。

二、串通投标行为的危害性

招标的意义在于公平竞争，优胜劣汰。但是，串标行为一旦介入其中，就从根本上改变了招标的本质和积极意义。由于串通投标行为是为了通过限制竞争来谋取超额利润，因此，它不仅直接损害了有关投标人的合法权益，而且还损害了招标者的利益，并妨碍市场竞争机制应有功能的发挥，危害甚大。

1、直接伤害了其它投标人的合法权益。串标扰乱了正常的招投标秩序，妨碍了竞争机制应有功能的充分发挥，使中标结果在很大程度上操纵在少数几家企业手中，而使有优势、有实力中标的潜在中标人拒之门外。不仅破坏了建设市场的正常管理和诚信环境，严重影响到招标投标的公正性和严肃性，而且也伤害了大多数投标人的利益。

2、加大了招标人的成本。当招标价格没有设置限高价（门槛价）而又不采取最低价中标时，串标常常会导致中标价超出正常范围，因为参与串标的企业一般会有某种形式的利益分成，这就会使他们操纵的标价超出了合理低价范围。

3、工程质量缺乏保证。因为参与串标的企业往往诚信度不高，也不大重视企业的内部管理，加上赌博心理占了上风，它们编制的投标文件着眼点仅仅放在价格上，对施工方案不认真研究，无合理应对措施，即使中标，也不大可能认真组织项目实施，对工程建设留下隐患。货物采购中如高价中标这种结果一般不会出现。

4、容易滋生腐败行为。如果串标行为有招标人或招标机构工作人员参与，在串标前或成功后极有可能有利益上的来往，出现行贿受贿现象。

三、招投标市场中串标行为屡禁不止的深层原因

尽管现行法律法规规定了围标串标的处罚措施，但围标串标却屡禁不止，这是为什么？

1、法律法规不尽完善。从法制环境看，虽然我国的法律体系日益完善，但不配套、不细致、不完善和不严谨也不可否认。这就给不法行为提供了可乘之机。如《政府采购法》第77条规定了投标人之间串标是受到处罚的情形之一，但却没有明确如何认定串标。《招标投标法》第53条对串通投标行为规定了处罚办法，但人为掌握的空间大，定义也不明确。如处罚对象从规定上分析应是所有参与串通投标的单位，但一般情况下，串通不成都不会受罚，发现串标，则受罚的只是中标者。又如，规定“情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照”。但何为“情节严重”没有具体规定。

与法规不完善相对应的，就是执法的薄弱。也就是政出多门，监管不力。各行业、各部门根据国家法规大多分别制定一些部门规章，这些行业规章往往尺度不一，缺乏协调统一，难免会给不法行为留下空子。在实践中，就容易出现参与的部门多，但职责不明，主次不清，流于形式的问题。参与监督的各部门角度各不相同，没有明确分工，参加人员有时因为工作原因临时指派，起到的作用并不明显，最终就可能是大家都负责又都不负责，容易使监督流于形式。

2、违规成本过低。《招标投标法》对投标单位和直接责任人的罚金数额较小，其违规违法的成本远小于违规所得。《政府采购法》第72条、第77条及《招标投标法》第53条规定的对串标人的处罚主要都是经济处罚，刑事责任的追究应依据《刑法》的相关规定。根据《刑法》第223条的规定，投标人相互串通投标报价，损害招标人或其他投标人利益，情节严重的，最多也只能处以3年有期徒刑，并处或单处罚金。实践中，有的工程或采购项目动辄就有几千万甚至是上亿元，串标一次就会有上千万元或更多的“超额”利润。这与串标所得的巨大利润相比绝对堪称“一本万利”，这就难免有投标人“前仆后继”去铤而走险了。

3、社会环境诚信缺失。串标这种投机行为之所以存在，社会诚信的缺失是其原因之一。串标企业往往内部管理落后，注重短期行为，追求利益的最大化，甚至有在一个项目中暴富的赌博心理（尤其是建筑和交通工程中，包工头大多不懂工程，只是靠挂靠企业揽到工程投标，做一个算一个的心理比较普遍），而不注重企业管理和企业长期效益，忽视诚信建设，加之对失信现象目前建立的有效的预防和惩戒体系还不健全，出于地方保护主义等各种原因对串标企业列入黑名单进行曝光的很少，多数仅仅是在经济上进行处罚，没收投标保证金而已，因此，一些企业屡屡“闯红灯”也就不足为怪了。

4、招标操作不够科学。不可否认，招标方案存在漏洞，资质审查不严格，评标办法不科学等，都会导致围标串标的发生。其间有两种情况。一种是制作标书不严谨，造成漏洞。还有一种是主观为之，比如招标人与投标人对产品或工程设置排他性条款，或者招标人对复杂的招标项目直接委托投标人设计，招标人原封不动地采用了设计方案等都容易出现上述问题。

四、防止串标的对策

1、健全配套法规，从源头上防止串标等现象的发生。串通投标行为危害极大，近几年，串标问题引起了社会的广泛关注，有关案件的审理也不断见诸报道。我市及我县近年也不断出现串标现象，引起了各级领导的高度重视，但在已查案例中对于五花八门的串标现象怎样认定和处置均标准不一，因此，各级政府要尽快出台有实际操作意义的细则和标准，使各种串标行为能在发现和查处时有据可依。

2、加大对串标行为的惩治力度。一旦发现串标，监管部门应及时进行调查，对查实的串标案件，要依法依规，取消中标人的中标资格，终止合同履行；对泄露供应商名单的相关责任人严肃处理，并予通报；对串标供应商，没收投标保证金，并视情况拒绝其参加投标或取消其在本地一定时间内的投标资格；数额巨大或影响恶劣、触犯刑律的要追究法律责任。同时，检察机关在对大型招标项目审批时要严格审查投标人是否有犯罪前科等，从源头上防止不法企业或投标人混迹于中。

3、尽可能实行最低价法评标。串标的核心是中标价，目的是高利润，防止串标的最直接办法应该是最低价中标。最低价法评标是国际惯例，国家目前正大力推行，实际效果也非常显著。它抓住了招标的本质，大大简化了定标的原则，节约了建设资金，目前在政府采购领域采用比较多。如去年我县在采购实验室设备时，在规定时间内经过资格审查并报名的投标企业有9家，按理会有激烈的价格竞争，但因为投标企业均来自同一城市，我办早有防备，在制作招标文件时明确告知临时设定限高价，且采用最低价评标法。在开标前一天，我办通过与未参与此次投标的同类企业联系，取得了该产品的厂家的生产成本价，与此同时，我办也要求招标单位了解外县兄弟单位的采购情况。在开标前，我办和招标单位在监察部门的监管下，根据外单位采购价，综合考虑产品生产成本、税收、运输、合理利润等因素，现场确定限高价。结果，开标报价后，9家投标商报价均远远超过限高价，超价比率达33%-56%，于是废标后在限高价内重新组织招标成功，也成功阻止了一次串标行为。但目前最低价中标在工程招标领域还采用不多，这就要求招标机构应该在研究推广最低价法评标上下工夫，从而达到低价中标、优质施工、实现合理利润的目的。

4、强化监督和跟踪问效。应该明确政府主管部门在招投标管理中的主体地位，强化其监督职能，各有关部门应在政府监督的统一协调下，分工协作，共同做好招标监管工作。对串标者要保留追究权，不论是在投标时发生还是其中标后在施工过程被发现，都应严肃查处，使之无所遁形。此外，还应加强招标代理、招标公证等中介的管理，使其真正发挥其应有的作用。最后，加强大型工程项目标后监管也非常重要。对中标项目施工现场应实行动态跟踪检（抽）查，主要检查工程承包合同执行情况，中标单位现场到位人员与投标承诺的人员是否一致，检查工程款的支付和流向。尤其是对中标价明显偏低的项目要进行重点跟踪监督，严格控制设计变更，防止恶意低价竞标、标后高价结算。对发现存在挂靠及围标串标行为的，应及时依法处理以儆效尤。同时，监管部门要密切关注中标候选人非正常原因放弃中标资格，其中很可能是某个投标人自身未能直接中标时，通过手段劝退前面的中标候选人，也不排除招标人利用自身优势地位，为了某种目的，对前面的中标候选人提出苛刻的合同条件，迫使其退出，这些都可能是串标的表象。

5、公开招标信息，降低准入门槛。采用多种媒体公布招标信息，参与的供应商多了，一旦有一个以上供应商不参与，串标就难以形成，必要时也可主动邀请信誉好有资质的供应商参加投标。同时，在政府采购领域里，防止围标串标还要注意分清参加投标的供应商是否是同一母公司下属的分公司、同一经销商下的分销商。在政府采购货物招标采购市场成熟产品时，适当降低准入门槛，放宽资格预审条件，让更多投标人参与竞争，也是政府采购中避免围标串标的途径之一。

6、严格控制指定品牌招标或招标文件“带病”运行。单一品牌采购最容易导致围标串标。相对而言，在汽车、医疗器械等政府采购时指定品牌的情况较多，这些产品一般一省设一个代理商，价格控制很严，各自的产品存在较大差异，技术复杂，价格昂贵，即使技术参数一样但产品总体质量还是差距很大，所以招标人经常会以种种理由指定品牌采购，目前招标机构还无法在这些领域里强制执行三种以上品牌同时竞争，有待以后工作中进行研究。其次，是严格审查招标文件，对招标文件中出现的带有倾向性的条款要修改，禁止招标文件“带病”运行。

7、取消现场报名和现场踏勘。现场报名，因为时间较为集中，供应商能彼此见面，而且工作在忙乱中稍不小心也会无意泄露投标人信息；工程招标中，招标人（代理机构）也经常要求投标人在规定时间统一现场踏勘，实际上就告知了投标人信息。因此，取消投标现场报名，采取不记名方式购买标书、图纸；取消资格预审；取消集中答疑和现场踏勘，招标公告、招标文件中必须明确告知工程的概况，工程地点、周边的环境、施工现场的状况、招标条件、投标条件，并告知投标人在一定时限内提出对投标文件和现场状况的质疑，招标人将在什么时间什么媒体公布对招投人疑问的答复，这些都可不同程度地减少串标的机会；同时，全面推行招标公告、招标文件统一范本，最大限度消除人为设置投标“陷阱”、搞“对号入座”的现象，推行网上招标文件公示制等方式都可以从不同角度、不同程度地避免串标行为的发生。