法制办公室科学发展观分析检查报告

[电信科学发展观调研报告]抓住电信重组机遇破解重复建设难题本人率党组深入电信公司基层，营业网点、值班机房，走访电信用户，实地踏查移动机站建设工地，通过开座谈会、交流意见、问卷调查等方式，深入开展...+阅读

根据自治区党委、政府和政府办公厅关于开展学习实践科学发展观活动的安排部署，现提出法制办领导班子学习实践科学发展观分析检查报告。

一、近年来我办落实科学发展观的概况

2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》及国务院办公厅《关于贯彻落实<全面推进依法行政实施纲要>的实施意见》发布后，根据《纲要

》提出的全面推进依法行政的指导思想、基本原则、基本要求、基本任务和主要措施，法制办及时向自治区人民政府提出了贯彻落实《纲要》的《指导意见》和《五年规划》，以政府文件印发施行，有目标、有计划、有重点地推进依法行政的各项工作。五年来，特别是今年2月自治区市县政府依法行政工作电视电话会议召开后，我们加强组织领导，认真学习和宣传，完善各项制度和措施，加大督促和检查力度，做了大量扎实有效的工作，取得了显著成效。全区依法行政工作体制基本理顺，科学、民主、依法决策机制普遍健立，政府职能进一步转变，管理机制不断创新。2003年《行政许可法》出台后，按照国务院关于行政审批制度改革的要求，认真组织对行政许可实施主体和行政许可事项、依据进行全面审核清理，对自治区人民政府所属67个部门（单位）实施的621项行政许可事项，分九批向社会进行了公告，有112项行政许可事项被公布取消，有25项行政审批项目改变管理方式，由行业组织或中介机构自律管理，推进了管理方式改革和创新。2007年国务院《政府信息公开条例》颁布后，在全国率先研究制定了政务公开方面的政府规章，全区政务公开工作深入推进,政务透明度大大提高。行政执法责任制全面推行，行政执法行为进一步规范，行政监督职能不断增强。各级行政机关、行政执法人员和领导干部的法律素质明显提高，依法行政的意识、依法管理经济和社会事务的能力进一步增强，提升了政府的权威和公信力，为我区的改革、发展和稳定起到了积极的促进作用。

（一）以建设法治政府为目标，认真抓好《纲要》和《决定》的贯彻落实，努力推进依法行政。根据努尔主席“必须坚持依法行政、加快建设法治政府”的要求，我们会同编办、财政厅、监察厅组成联合调研组，于2008年3月23日至7月15日，对15个地州市、24个县市（区）政府和35个行政执法部门，贯彻落实《纲要》和自治区市县政府依法行政电视电话会议精神情况进行全面调研，形成了有问题、有分析、有对策、有建议的调研报告，为今后更有针对性地开展工作，全面推进自治区的依法行政提供了依据。

（二）以促进经济和社会又好又快发展为出发点，坚持科学民主立法，不断提高立法质量。政府立法工作始终坚持以人为本，贯彻全面、协调、可持续的发展观。按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，坚持数量控制、质量控制和效率控制，我们认真落实年度立法计划，深入开展调查研究，坚持群众路线，改进工作方法，提高制度建设质量，积极推进立法后评估和立法成本效益分析工作，增强立法工作的科学性、前瞻性和计划性，重视立法前调研论证工作，坚持理论对实践的指导性，积极开展法制课题研究。五年来，共提请自治区人大常委会审议通过地方性法规45件，制定颁布政府规章62件。其中，有关改善民生、保障公民权利和人身财产安全的主要有：《实施<城市最低生活保障条例>办法》、《实施<归侨侨眷权益保护法>办法》（修订）、《实施<消费者权益保护法>办法》（修订）、《优待老年人规定》、《实施<工伤保险条例>办法》、《实施<道路安全法>办法》、《实施<军人抚恤优待条例>办法》、《流动人口计划生育管理和服务暂行办法》、《实施〈农村五保供养工作条例〉办法》等；有关保护生态环境、节约能源资源的主要有：《城市排水管理办法》、《实施<野生植物保护条例>办法》、《实施<节约能源法>办法》、《环境保护条例》（修订）、《塔里木河流域水资源管理条例》（修订）、《耕地占用税实施办法》、《电力设施保护办法》等；有关加强社会管理、完善规范社会会主义市场经济秩序的主要有：《市政公用事业特许经营条例》、《专利保护条例》、《实施<中小企业促进法>办法》、《民营科技企业条例》（修订）、《酒类管理条例》、《发展个体私营经济条例》（修订）、《价格监测管理规定》、《实施<城镇土地使用税暂行条例》细则》（修订）等；有关完善监督制约机制、保障人民群众合法权益的主要有:《行政机关规范性文件备案规定》、《行政机关规范性文件制定程序规定》、《行政执法监督办法》、《实施行政处罚程序规定》、《行政处罚听证实施办法》、《行政执法证件管理办法》、《重特大生产安全事故隐患排查治理监督办法》、《行政机关实施行政许可监督规定》等；有关实施科教兴国发展战略思想，注重加强对人才培养方面的主要有：《专业技术人员继续教育规定》、《实施〈义务教育法〉办法》等。这些法规、规章的出台对于巩固我区改革开放成果，规范市场经济秩序，维护社会稳定，促进经济和社会各项事业的可持续发展，发挥了重要的法治保障作用。

（三）以推行行政执法责任制为切入点，认真做好执法监督各项工作，进一步规

范行政执法行为。大力推行行政执法责任制，规范执法程序、落实执法责任、加强评议考核、理顺执法体制。严格实行行政执法机关和执法人员资格管理制度，全区8万余名行政执法人员实行了持证上岗、亮证执法。自治区人民政府对本级行政执法主体及执法依据进行梳理，分三批共核准确认了233个自治区级行政执法主体资格（其中行政机关58个、授权组织149个、委托组织26个），自治区区级机关共梳理出行政执法依据2622件，行政执法职权5801项，基本理清了行政机关的“权力清单”。制定了《县级以上人民政府行政执法部门行政执法责任制评议考核标准（暂行）》，组织各地各部门每年通过自查、评查和抽查的形式开展行政执法责任制评议考核，进一步规范了行政执法行为，提高了行政执法效能。制定了《行政机关规范性文件制定程序规定》、《行政机关规范性文件备案审查规定》，在全国率先建立了地方三级备案审查工作示范体系，州、市（地）政府（行署）确定22个政府部门和11个市县法制机构为规范性文件备案工作示范单位。“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查机制初步形成。2004年5月至2008年11月，共收到各州、市（地）人民政府（行署）和自治区级行政机关报送备案的规范性文件1235件，经审查予以备案登记的1181件，暂缓登记的4件，不予登记的90件。受理有关机关、组织和人民群众反映违法行政行为28件，取得了较好的社会效果。

（四）以维护行政管理相对人合法权益为落脚点，认真履行行政复议法定职责，充分发挥行政复议化解社会矛盾、解决行政争议的主渠道作用。制定了《自治区县级以上人民政府行政复议工作规则》，推广使用了行政复议信息报备管理系统。2004年以来，我办共收到行政复议申请181件，依法受理68件，占38%，依法撤销7件，占4%。通过行政复议，及时有效地化解了行政争议，缓解了社会矛盾，维护了行政管理相对人的合法权益。

（五）以进一步强化依法行政意识为目的，积极开展政府法制宣传培训工作。政府法制宣传是政府法制建设的一项基础性工作，承担着宣传依法行政、弘扬社会主义法治理念的重要任务。加强政府法制宣传，是政府法制工作的内在要求，也是建设法治政府的迫切需要。我们充分发挥职能优势，按照科学发展观的要求，创新了政府法制宣传的体制和机制。近几年共承担《全面推进依法行政实施纲要》、《行政许可法》、《物权法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《政府信息公开条例》、《突发事件应对法》等法律、法规的授课达千余场次，培训行政执法人员达数万人次；翻译和印制了自治区法规规章汇编及《行政执法人员基本法律知识培训手册》；改版创新了“xx政府法制网”；提高了《xx政府法制》期刊和《政府法制信息》的办刊质量和层次，为依法行政、建设法治政府创造了良好的社会法治氛围。

（六）以促进社会和谐、维护社会稳定为己任，认真履行职责，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用。随着政府依法行政进程的加快，全社会和公民法制意识的逐步提高，政府涉法事务逐年增多，我们认真履行职责，承办政府涉法事务，近年来办理或参与各类诉讼、涉法征求意见和咨询、企业改制、群众上访等事项共计千余起，充分发挥了政府法制机构在政府依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，为政府领导排忧解难，为人民群众和企业及有关组织保驾护航，为促进社会和谐、维护社会稳定发挥了积极的作用。

二、存在的突出问题

在看到成绩的同时，通过此次学习实践活动，我们也清醒地认识到我区政府法制工作与科学发展观的要求相比仍存在诸多不足，突出表现在以下九个方面：

（一）依法行政意识亟待提高,政府法制建设急需加强。一些行政机关工作人员特别是有些领导干部法律素养还不高，法律思维能力不强，不善于甚至不愿意用法制手段应对经济社会发展中出现的新情况、新问题；对政府法制在政府工作中基础性全局性地位作用的认识还很不够，仅仅把政府法制工作和法制机构定位为参谋和助手，也就是“师爷”的角色，而没有被摆到推进依法行政的“推手”和“主力军”的位置；在不少地方，法制机构甚至被当做“救火队”，“不出问题的时候，谁也想不起你，出了问题肯定第一时间找到你”；还有些地方的法制机构经常被安排一些与本职工作无关的临时性任务，“种了别人的地，荒了自己的田”。

（二）依法行政工作进展不平衡。《纲要》提出：“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。自治区人民政府制定的贯彻国务院纲要的《指导意见》，从八个方面确定了推进依法行政、建设法治政府的35项主要任务，并明确规定了贯彻落实这35项任务的牵头或者协同部门，同时强调各级人民政府和各部门的主要负责人要加强领导，切实担负起贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。从两次调研的情况看，我区的依法行政工作与《纲要》确定的目标有很大差距,地区之间、部门之间工作进展很不平衡，特别是一些基层行政机关不依法决策、不依法办事的问题还比较突出，依法行政工作呈自上而下逐级递减趋势，对依法行政“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”并非个别现象，十年基本实现建设法治政府的目标任重道远。

（三）依法行政制度建设不完善，落实力度不够。虽然大多数地州市县政府和部门都按照《纲要》的要求，建立了科学民主决策、行政执法责任、评议考核、行政执法过错责任追究、领导干部学法等制度，但制度建设质量不高，有的只是做作样子，针对性和可操作性不强。同时，重制度建设、轻制度落实现象普遍存在，特别是执法过错责任追究制度形同虚设。

（四）立法工作需要进一步加强。社会利益格局深刻变化，政府立法工作如何平衡和正确处理各种利益关系，做好协调工作，难度越来越大。

（五）行政执法行为需要进一步规范。一些行政执法部门特别是基层，重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在，执法扰民与执法缺位并存；执法权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题还没有从根本上解决；有法不依、执法不严、违法不究的问题仍然比较突出，侵害人民群众合法权益和以权谋私的腐败现象仍时有发生。

（六）对行政行为的监督尚需强化。行政权力的监督、制约制度和机制还不够完善，行政机关内部的层级监督、人大监督和政协民主监督、社会舆论和人民群众监督的机制还没有完全建立起来，监督的联动机制尚未形成；现有的一些监督制度、制约机制也还没有很好地运作起来，监督作用尚未得到有效发挥，违法的或者不当的执法行为还不能及时得到纠正；规范性文件在制定过程中未经法制机构审查把关，违法、不当文件仍然存在，距“有件必备，有备必审，有错必纠”的要求仍有很大的差距；政府通过行政复议解决行政争议的能力，还有待进一步提高。

（七）对依法行政的考核亟待加强。对依法行政缺乏科学合理的考核指标和具体办法，重发展、轻法治，经济发展与依法行政“两张皮”的现象在一些地州市县和部门还比较突出，特别是一些领导干部把依法行政与经济发展对立起来，一谈经济发展，就不顾法律约束，擅闯法律“禁区”。

（八）政府法制理论研究工作与指导依法行政实践的要求差距很大。我区政府法制理论研究无论是“面”上的整体推动，还是“点”上的专题研讨、理论提升，均处于较低水平，业务交流、理论研讨的形式还比较单一，研究成果匮乏，与指导依法行政实践的要求还有很大差距。

（九）政府法制机构和队伍建设与所承担的职责任务极不相应。根据国务院办公厅贯彻落实纲要的《实施意见》和自治区人民政府《指导意见》对贯彻落实《纲要》分解的八个方面35项任务中，确定由政府法制机构牵头的工作有10项，协同的工作有14项；另外，确定由政府办公厅牵头需要法制办参加的工作有6项，总数合计为30项，占全部任务分工的85.7%。按照国务院规定，政府法制机构作为本级政府依法行政的参谋、助手和法律顾问，随着依法行政各项工作的逐步向前推进，任务越来越繁重。而我区的法制机构和队伍建设在全国处于落后地位，自治区法制办是目前全国仅有的6个副厅级法制办之一，在全国省级法制办中内设处室、人员编制、业务经费、交通工具等是最少的；地州市县特别是县级政府法制机构的设置、人员配备、人员素质和经费保障问题更加突出，与所承担的工作任务极不相应。各级政府法制机构和队伍建设对我区依法行政工作全面向前推进的制约日渐突出。

此外，在专题民主生活会上，同志们还就加强干部的培养、交流、轮岗，支部建设、发展新党员等涉及干部职工切身利益的工作，以及加强与外部各有关部门的联系、协调，充分发挥班子合力等内部管理和自身建设方面提出了意见和建议。

三、产生问题的原因分析

经过领导班子成员深入地研讨，认为调研中反映出的推进依法行政、建设法治政府进程中存在的诸多问题，其原因是多方面的，既有我区全社会的法治意识还不够强，特别是各级领导干部对推进依法行政、建设法治政府是实施依法治国基本方略的基础和核心的认识还不到位，对政府法制在政府工作中的基础性、全局性地位作用的认识不够以及依法行政、建设法治政府的目标任务繁重、时间紧迫等外部因素，也有法制机构自身努力不够，特别是统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究、情况交流职责的履行还很不到位等自身因素。自身因素主要表现于以下几个方面：

（一）领导班子政治理论学习不够系统，业务知识的学习尚不够扎实。对于政治理论的学习，尤其是对科学发展观的深刻内涵、精神实质和根本要求的学习理解还很浮浅，浅尝辄止，比较注重实用性，系统性不够，工学矛盾处理得还不够好；业务知识的学习不够刻苦，惯性思维不同程度地存在，对业务知识特别是新理论、新知识的学习不够系统深入，刻苦钻研业务的精神不足。

（二）科学发展观全面、协调、可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法，在推进依法行政工作中的体现还不够充分。领导班子对依法行政、建设法治政府的困难准备不足，思想上有畏难情绪；缺乏大胆探索、超前谋划的创新精神，特别是在想大事、谋大局、做大文章方面下的功夫和力气还不够，对全疆政府法制工作的整体推进抓得还不够紧，狠抓落实的力度还不够；在法制机构和队伍建设、干部培养任用和待遇等方面虽然做了一些努力，取得了一些成效，但与干部职工和基层的期望还有很大差距，需要做的工作还很多，难度也很大；工作中被动应付多，主动适应少，在围绕党委、政府中心工作主动深入基层调查研究方面还要进一步加强；对基层工作的督促指导还很不够，依法行政推进工作进展不平衡。如何按照全面协调可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法，统筹规划、协调、指导全区的依法行政工作，是我们班子应当认真研究并切实抓好落实的重大课题。

（三）以人为本核心的体现还有差距，工作作风需要进一步改进。工作作风不够扎实，与科学发展观的要求还有一定差距，在大兴调查研究之风，严格管理、大胆管理、批评与自我批评特别是开展批评方面尚需进一步加强；对干部职工在政治上关心、工作上帮助、生活上体贴做的还不够细致周到。

（四）发挥党支部战斗堡垒作用方面还有待加强。积极探索和把握新形势下党支部工作的新规律、新特点还不够，在加强党支部组织建设、贯彻落实“三会一课”制度和发展吸收新党员、培养入党积极分子方面还有待进一步加强。

四、今后努力的方向和整改措施

我们将以此次学习实践活动为契机，进一步深化对科学发展观的理解，求真务实、群策群力，不断提高推动我区政府法制工作科学发展的能力和水平。对查找出来的问题，不回避、不推诿，将认真进行整改，并在学习实践活动第三阶段将整改方案向群众公布，真诚地接受群众的监督。

（一）今后努力的方向主要是：

1.进一步加强科学发展观重要论述和业务知识的学习，不断提高领导班子的理论素养、政治素质和综合能力，不断提高依法行政能力和领导水平。一是进一步提高对开展深入学习实践科学发展观活动重大意义的认识，深刻理解科学发展观的深刻内涵、精神实质和基本要求，切实解决对政府法制工作要不要科学发展、能不能科学发展、怎样科学发展，政府法制工作如何适应科学发展的要求，如何充分发挥政府法制在政府工作中的基础性全局性地位作用等重大问题的认识，并在班子中形成共识，团结带领全办同志乃至全疆政府法制工作人员，开拓进取，努力工作，在全面推进依法行政、法治政府建设进程中，充分发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职能作用，使学习实践科学发展观真正成为统一思想、凝聚人心、增强活力、创新工作的强大武器。二是要努力学习社会主义市场经济、现代科技、法律、金融、文化、历史等方面的知识，尤其是政府法制业务知识，全面提高理论素养、知识水平、业务本领和领导能力。三是大力弘扬理论联系实际的马克思主义学风，把向书本学习与向实践学习统一起来，把学习与工作统一起来，用科学观发展观指导实际工作，努力在实践中掌握新知识，积累新经验，增长新本领。

2.进一步加强班子自身建设，发挥坚强的战斗堡垒作用。进一步完善分工负责制，落实责任，加强考核。要进一步加强对现有领导干部执政能力的培养，要结合履行公开服务承诺活动的开展，强化党员领导干部的服务意识，着力提高政治、业务素质，以此坚持和加强支部和班子的领导核心地位，为抓好法制办各项工作的落实提供坚强的组织保障。

3.进一步强化政治意识、大局意识、责任意识、服务意识，加强党性修养，认真履行职责，转变服务理念，增强服务意识，提高服务效能，认真整改，狠抓落实。对调研中反映出的问题中属于业务工作、法制办自身能够解决的一些具体问题，将结合年终总结和明年的工作安排，进行认真研究，尽快予以解决；对目前解决有困难的，将拿出具体方案，制定具体措施，逐步加以解决；对其中应当由各地、各部门解决的问题，我们将加强督促指导，协调、帮助其解决；对于单靠法制办的力量无法解决的问题，我们将积极向自治区党委、政府和办公厅汇报，并提出解决问题的建议。总之，要立足自身，把握轻重缓急，找准主要问题和问题的主要方面，结合职责任务和服务承诺，在深入上下功夫，在行动上见实效，不折不扣地抓好落实，确保学习实践科学发展观活动取得实实在在的成效。

（二）具体的整改措施是：

1.创新依法行政推进机制。按照国务院《关于加强县市政府依法行政的决定》要求，尽快组织有关处室和人员研究制定自治区的实施意见和贯彻落实《纲要》今后五年的工作规划，以及依法行政考核标准、办法，报政府研究决定并下发执行，充分发挥政府法制机构在推进依法行政、建设法治政府进程中的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的作用。

2.创新政府立法工作机制。按照全面落实科学发展观的要求，研究和把握立法规律，统筹考虑城乡区域、经济与社会、人与自然以及对内改革和对外开放等各项事业的发展，把体现科学发展要求、有利于推动经济社会协调发展、维护社会公平正义、反映人民群众根本利益的方针政策和经验制度化、法制化。在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加注重社会管理、公共服务、节约资源、保护环境等方面的立法，确保经济社会又好又快协调发展。把“以人为本、立法为民”贯穿于政府立法的全过程，进一步完善立法听证会、论证会、座谈会、公开征求意见等制度，推进民主、公开立法。强化政府法制机构在政府立法中的主导作用，探索建立立法后评估制度，通过全面、系统、客观的评价，发现立法工作的不足，并予以修改、完善，切实解决立、改、废相脱节的问题，提升政府立法的经济效益和社会效益，维护法制的严肃性。

3.创新行政执法监督机制。加强与审计、监察等部门的协调配合，建立联动监督机制，提高监督效能。着力推进行政执法评议考核、行政执法案卷评查工作。认真做好行政执法职权核准界定公告的后续工作，进一步推进行政执法公开透明运行。研究开发行政执法证件管理系统，推进行政执法证件信息化建设，提高行政执法人员资格管理水平。继续推进相对集中行政处罚权工作，建立健全行政执法争议协调机制。进一步完善规范性文件制定和备案机制，建立定期清理制度，强化监督，保障规范性文件合法适当。

4.创新行政复议工作机制。认真贯彻《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，坚持以解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定为最终目标，努力提高办案质量和效率。创新行政复议案件审理方式，综合运用书面审查、实地调查、和解、调解、听证等手段办理案件，努力实现定纷止争，案结事了。

5.创新法制教育、培训和交流机制。一是强化对行政执法人员法律知识的培训考核，实行统一教材、统一命题、统一试卷、统一标准，切实提高培训质量；二是有计划、有针对性地组织对国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的学习培训，增强各级政府贯彻落实《决定》的主动性和自觉性，积极营造依法行政的良好氛围。三是通过组织考察、举办培训班或召开经验交流会的方式，加强联系，促进交流，提高各级政府及政府各部门法制机构工作人员的业务水平和综合能力。

6.创新政府法制理论研究机制。一是申请政府法制理论研究专项经费，拟定研究课题，组织进行理论研究，建立激励机制，对具有实际指导意义和作用的研究成果予以奖励；二是充分利用大专院校及机关专业特点，密切结合自治区经济社会发展实际，广泛发动专家学者及热爱政府法制理论研究的人员开展课题研究；三是大力开展学术交流活动，加强重大课题研究的领导，创建政府法制理论研究长效机制，拓宽理论研究成果的推广和转化渠道。

7.创新机关管理机制。按照创建学习型、服务型、效能型、法治型、廉洁型“五型机关”的要求，建立共识共勉共行机制，加强机关规范化建设。强化十种意识：责任意识、服务意识、廉政意识、法治意识、信用意识、机遇意识、协作意识、超前意识、争先意识、创新意识。推行一系列新的制度，即制度化的办务会议制度、一月工作安排督查制度、季度工作部署总结制度、工作督办函和工作沟通制度、考勤请销假制度、领导交办事项汇报制度、信息上报制度、绩效考核制度，进一步改进工作作风，内强素质，外塑形象，努力打造一支政治强、作风正、业务精的政府法制干部队伍，为全面推进依法行政、加快建设法治政府，不断开创我区政府法制事业新局面做出更大的贡献。