国有企业领导干部监督资源整合问题调查报告

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在建立现代企业制度、完善法人治理结构条件下，如何把现有的各类监督资源进行整合，形成监督的合力，提高监督的效能，是加强和改善国有企业

领导人员管理工作中的一个重要问题。按照中组部“加强和改善国有企业领导人员管理问题”重点课题调研工作的部署要求和省委组织部的具体安排，我们从今年7月底开始，对市属国有及国有控股企业（以下简称国有企业）领导人员管理监督情况进行了调查。

这次调查，先后召开了各层次的座谈会8次，深入14家国有企业进行了实地调研。在此基础上，就如何整合监督资源，进一步健全国有企业领导人员激励和约束机制提出对策建议。

一、做法和成效

我市现有国有及国有控股企业26家，其中：国有独资企业22家，国有控股企业4家；共有企业领导人员87人，平均年龄49.4岁，其中32名主要领导人员平均年龄为52.8岁。领导班子年龄结构：36－40岁的5人，41－45岁的20人，46－50岁的16人，51－55岁的37人，55岁以上的9人；文化结构：大学以上文化的40人，大专文化的35人，中专及高中以下文化的12人。

我市在国有企业领导人员管理监督工作中，注重发挥各方面监督的积极作用，初步形成了完善的监督网络，在监督实践中取得了比较明显的成效。主要包括以下几个方面：

一是坚持党对国有企业的政治领导，加强对企业领导人员的组织监督。坚持进行党的方针、政策和党风党纪教育，不断提高国有企业领导人员的思想政治素质。积极推进党组织领导成员与经营管理者“双向进入、交叉任职”，保证党组织参与企业重大问题决策、有效发挥监督作用。

先后建立了信函回复、诫勉谈话、年度审计、经济责任审计等制度，前移监督关口。针对容易产生腐败的重点部位和关键环节，着眼完善体制机制漏洞，出台了诺廉述廉评廉考廉、任期经济责任审计等21项制度，对领导干部权力行使过程进行全方位监督，防止权力失控、决策失误和行为失范。强化对领导干部特别是“一把手”的监督，出台了《关于加强对“一把手”监督的意见》。

近年来，还利用典型案例，由市纪委组织全市企业领导人员亲临法庭，以案说法，进行警示教育，对企业领导人员震动很大。

二是构建科学规范的权力运行机制，加强对国有企业领导人员的法律监督。市委结合企业改制，提前介入，审查企业章程，对不符合《公司法》的及时提出整改意见，规范法人治理结构，形成了股东会、董事会、监事会、经理层的相互监督的制衡机制。

在具体实施中，一般按照董事长、总经理分设的模式，依法任命。通过这种形式，逐步形成了企业内部权力有效制衡，强化了内部监督。目前，17家企业建立了法人治理结构，其中，董事长、党委书记由一人担任的7家，董事长、总经理分设有13家，并进一步明确了董事会、经营班子、监事会的各自职责。

三是健全完善职工代表大会制度，加强对企业领导人员的民主监督。认真开展国有企业领导人员述职述廉工作，企业领导人员每年都要在职工代表大会进行述职述廉，并由职工代表进行民主评议。

积极推行厂务公开等制度，保证了职代会参与企业重大决策，形成了对企业经营管理者的事前、事后监督。在企务公开活动中，市委组织部密切配合市总工会，定期研究分析企务公开工作，深入到企业检查监督发挥职代会作用的情况，切实加强了民主管理、民主监督。2003年，徐州市被评为全国企务公开工作先进市。

四是建立健全以产权为纽带的监督机制，进一步完善出资人监督。

先后建立了资产经营责任制、产权代表报告制、财务总监委派制、企业领导人员向产权单位财产申报制等。依法对企业负责人、企业重大事项和国有资产运营加强监督管理和绩效考核，完善经营责任审计、外派监事会制度，推进党委、纪委依照法定程序进入董事会、监事会，以及加大纪检监察的监督力度。

五是整合各类监督资源，发挥监督工作整体优势。市委把整合监督资源作为加强和改善国有企业领导人员管理工作的重要方法，坚持探索创新，不断提高整合监督资源的能力，充分发挥各类监督资源的整体效能。

建立和完善监督网络，把外部监督和内部监督结合起来，充分利用党内监督、法律监督、民主监督、财务审计监督和舆论监督等手段，加强对企业领导人员在重大问题上的监督，特别重视对企业主要领导人员在重大决策、财务支出、干部任用、廉洁自律等方面的监督。发挥监督系统的整体功能，加强了对国有企业领导人员的全程监督。市委组织部通过聘请干部监督工作信息员，进一步畅通了监督渠道。

二、问题及分析

监督工作要发挥应有的作用，必须建立健全国有企业领导人员“不能腐败”的防范机制。从调研情况看，一些企业领导人员之所以走上腐败的道路，除了主观上的原因，权力失控或监督不力是一个重要因素。目前，在国有企业领导人员管理监督工作中存在的薄弱环节和问题，主要有以下三个方面：

（一）监督观念落后，主动监督和合力监督的意识欠缺。

从监督主体来说，有的上级监督感觉“鞭长莫及”，疏于监督，有的信奉“用

人不疑”，无须监督。制定原则规定多、量化标准少，实施监督时很少依据详细的企业章程，不好监督。有的同级监督感觉“撕不下面子”，担心影响团结，不愿监督。班子成员之间的监督流于形式，软弱无力。有的下级监督感觉“胳膊拧不过大腿”，害怕打击报复，不敢监督。一些群众认为，监督企业领导人员是各级纪检监察机关和组织人事部门的事，与自己的关系不大，主动参与监督的意识淡薄，积极性不高。

加上，各监督主体条块分割，相互之间主动沟通协调不够，缺乏合力监督的意识，从而在一定程度上弱化了监督。从监督客体来说，有些企业领导人员自律意识不强，受传统特权思想和等级观念的影响，存在着“不让监督”、“权力受损”的心态。有的认为监督是妨碍决策，影响效率。有的认为在市场经济条件下过多地强调监督是在唱“高调”，是在揭露领导干部的阴暗面，会影响领导人员形象，等等。

（二）监督资源分散，对企业领导人员监督的合力不强。对国有企业领导人员的监督，从目前的监督主体看，主要有企业党组织的纪律监督、政府的行政监督、检察机关的法律监督以及职工群众的民主监督。若是充分发挥这些监督机构的作用，企业领导人员决策失误和违法违纪的腐败现象会大大减少。然而，现实的情况是企业领导人员违法违纪的案件仍然屡有发生。其根源是监督机构在运作时没有形成合力。

现阶段，虽然监督方式很多，但由于各类监督方式存在的自身局限性，各类监督资源分散使用，监督效果和效率都不明显。各个外部监督机构自成体系，实际运作随意性很大，并易受时空等各种因素的干扰和制约，对国有企业领导人员的生活作风、工作作风和日常表现等情况，了解不深，掌握不全。企业内部的纪检、审计、职代会等，由于其机构设置、人员编制和配备、经费开支、福利待遇等都受制于领导人员，监督主体受制于监督客体，缺乏相对的独立性和权威性。

领导班子的内部监督流于形式。职工群众由于平时对企业重大决策缺乏参与和了解，对企业的经营状况和财务状况知之甚少等原因，对领导人员实行的民主监督乏力。同时，由于条块分割，纪检、监察、审计机构在监督上相互协调沟通不够，以谁为主，以谁为辅，谁来牵头，谁来配合，在现行的法律法规中缺少明确规定，相互扯皮推诿的现象时有发生，没有形成相互衔接、协调一致的运行机制，甚至形成了对领导人员监督的盲区。

（三）监督结果缺位，监督工作的约束力和权威性弱化。存在企业领导人员的权利和责任失衡的现象，难以实现责任追究，监督缺乏约束力和权威性。对企业业务流程无有效的全程监督。有关部门对执行情况检查监督不够，对违反廉洁自律规定者，未实行严格的责任追究。对于违规违纪行为和腐败现象的惩处，未达到应有的力度。

三、对策与建议

国有企业领导人员监督工作是一项涉及范围广、工作难度大的系统工程。

要适应形势发展的需要，进一步强化制约监督，不断完善党内监督制度，发挥各方面监督的积极作用，着力加强对领导人员行使权力的全方位、全过程监督，加强对腐败多发易发部位和领域的监督，确保权力正确行使。在此，就如何整合监督资源，进一步健全国有企业领导人员激励和约束机制提出对策建议如下：

（一）更新监督观念，树立“积极监督、主动监督、全面监督、合力监督”的监督意识。

加强对国有企业领导人员的监督，目的就是确保权力运作有序高效进行，防止出现失职渎职或贪污腐化现象，从而保证国有资产的保值增值。大量实践证明，加强监督是对干部的爱护。只有对权力的运行从多方位多层次多渠道加以监督，才能有效遏制腐败的滋生。对国有企业领导人员的监督制约机制越健全，自我约束力越大，自我管理越严格，企业的自主权就越大，法人地位就越明确，从而企业参与竞争、求得自身发展的动力和活力就越强。

因此，要通过有效的宣传教育，强化全民监督意识，着力克服监督工作中的种种不良心态，增强监督客体接受监督的自觉性，增强监督主体履行监督职责的的主动性，增强广大职工群众参与监督的自信心。此外，要进一步确立资源整合、合力监督的意识。整合监督资源的根本目的，就是要优化监督资源配置，提高现有监督资源的效率，防止重复监督和无效监督，减少盲目监督。

有效整合监督资源，充分发挥监督优势，是新时期加强和改善国有企业领导人员管理工作的重要方法。要注意整合各类监督资源，发挥整体效能，共同推动监督工作。

（二）创新监督机制，构建“职责明确、信息共享、职能互补、整体联动”的监督模式。

健全监督制度，完善监督机制，是防治腐败的有效途径。积极构建“职责明确、信息共享、职能互补、整体联动”的监督模式，完善产权监督，加强党内监督、法律监督和职工群众监督，充分发挥各监督主体的积极作用，进一步整合各类监督资源，切实提高监督资源的整体效能和监督制约力度。

1、职责明确。在积极探索国有资产管理的有效形式时，一定要按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全严格的责任制度。这是党的十五届四中全会对国有企业建立和完善现代企业制度提出的具体要求之一。首先，突出产权监督的核心地位，实行全方位全过程的有效监督。现代企业制度及其运作的一个重要特点，就是以产权为核心，依法划分和享有参与企业生产经营管理的权力。

与此相适应，对公司制企业经营管理者应当以产权关系为纽带，实行分层次管理和监督。作为产权监督的重点，就是规范企业经营管理者的行为。抓好产权监督，要健全国有资产管理、监督和运营体系，建立国有出资人利益制度，逐步建立资产经营责任制、产权代表报告制、财务总监委派制，认真落实企业年度审计、企业法定代表人任期审计和离任审计制度。其次，明确党内监督、法律监督和职工群众监督的重要地位，强化在事前、事中、事后的监督职能。

要大力加强和改进企业党的工作，积极适应形势发展的需要，通过各种有效形式发挥好党组织的政治核心作用和监督保证作用，加强对企业及经营管理者在资金运作、生产经营、收入分配、用人决策和廉洁自律等重大问题上的监督。企业领导人员中的党员应按照《中国共产党党内监督条例》的规定，主动接受党组织和党员的监督。完善公司制企业的法人治理结构，坚持决策层、经营层和监督层各组织机构和人员分设，严格依法行使职权、相互监督、相互制约。

国有企业在现代公司制度治理下，应构建结构合理、程序严密、运作规范、约束有力的监管网络实施有效监督。企业审计部门根据《审计法》和《关于内部审计工作的规定》独立开展审计工作。国有资产监管机构依法向企业派驻监事会，体现“体外为主、内外结合，以上为主、上下结合”的原则，对企业领导人员的经营管理行为进行监督。充分发挥职工群众民主监督的作用，通过职代会、企务公开等方式，审核企业重大决策，评议领导干部，保护职工的合法权益不受侵害。

第三，注重把外部监督和内部监督结合起来。外部监督监督责任应定位于通过企业的财务报表、资产损益表和资金流量来监督经营者的经营行为，实施对重要情况的建立，月度差错通报制度，严格控制重大业务差错，提出规范工作的意见，并定期将被监督对象的工作质量抄报产权部门，以便于产权部门积累监督对象的动态资料。工商、税务、审计、银行、纪检监察等部门，要充分发挥职能作用，严格依法办事，监督和促使企业经营管理者自觉依法经营，引导他们健康成长。

在企业内部，根据党和国家的方针政策和法律法规，建立健全企业生产经营管理的各项具体制度，如人事、财务和资产管理以及重大问题决策、生产经营的组织协调和管理指挥等方面的制度。通过这些制度的建立健全和严格执行来规范经营管理者的行为，防止各种违纪违规问题的发生。

2、信息共享。就是要在监督组织体系内，建立工作制度、监督方式和技巧、监督检查情况等各类监督信息的相互通报、相互反馈和相互交流的运作机制。

现有的国有企业领导人员各类监督手段，汇集了被检查对象大量的风险信息和隐患苗头，为科学、有效监督提供了丰富的信息资源。要加强干部监督信息网络建设工作，进一步加强对企业领导人员的日常监督管理，为全面、准确、及时地掌握各级干部的有关信息提供有效载体和平台支持。健全信息快速反应机制，及时掌握有关信息，充分运用信息化手段，改进监督工作方法，提高监督资源整合水平。

完善系统内外沟通协调机制，对需要有关部门协调配合的工作，要进一步明确职责，通过建立经常性的工作联系制度、情况通报制度等，及时交流信息、沟通情况、协调解决有关问题。建立干部监督联系单位和干部监督工作信息员制度，畅通监督渠道，形成覆盖面广、资源丰富、渠道畅通、反应灵敏、反馈及时、快捷高效、统一归口管理的信息网络。

3、职能互补。就是要赋予传统监督主体补充性的新职能，增强各监督主体的监督力度。

注重把外部监督和内部监督结合起来，充分发挥党内监督、法律监督、民主监督、财务审计监督和舆论监督等各个方面的优势，加强对企业领导人员在重大问题上的监督，特别重视对主要领导人员在重大决策、财务支出、干部任用、廉洁自律等方面的监督。国有资产管理部门要依法对企业负责人、企业重大事项和国有资产运营，加强监督管理和绩效考核，完善经营责任审计、外派监事会制度，推进党委、纪委依照法定程序进入董事会、监事会，以及加大纪检监察的监督力度。

上级党委组织部门要与纪检监察机关密切配合，对领导干部收入申报制度、重大事项报告制度落实情况定期进行检查。要赋予审计部门对业务监督对象工作质量的评判权，将审计问题的整体情况纳入年度业绩考核，对被监督对象有任职建议权，对责任追究有质询权，切实增强审计监督的权威性。有效激活运用社会监督资源，重视和支持舆论监督，听取意见，改进工作。各类监督主体协同监督，实现监督职能的互补，就能较好地完成各自和总体的监督目标。

4、整体联动。就是要改变现行的各种监督资源分散使用的做法，综合运用各种监督资源，在实施重大事项的监督时一起上。坚持党内监督和党外监督相结合，专门监督和群众监督相结合，上级监督、同级监督和下级监督相结合，制度监督和舆论监督相结合，逐步建立健全上下衔接、左右贯通、互为补充的监督体系。将过去对企业领导人员由上级主管部门一家监督，改为党组织、职代会、董事长、监事会共同监督，并按照《公司法》等法律法规对企业经营者的经营行为实行全面监督。

把党内监督、民主监督、舆论监督等监督渠道，纪检监察、审计、监事会等监督主体，通过机构设置、制度规范和工作机制，形成一体化运作，提高监督效能。成立对企业领导人员管理监督的专门机构，赋予协调各监督系统的职能，形成多维度、全方位、各环节的监督网络，增强监督机制运作的整体功能。注意发挥监督系统的整体功能，加强对国有企业领导人员的全程监督。

国有资产管理机构业绩考核和上级党委组织部门年度考核时，可以由国有资产管理机构和上级党委组织部门联合相关业务部门、纪检监察部门执行监督任务，解决监督人员少、检查深度和广度有限问题。

（三）运用监督成果，切实提高监督实效。

实现监督成效，关键在于落实监督意见，突出整改效果及责任追究。在理论和制度上，国有企业领导人员的工作和活动，受到来自国有资产机构、纪检监察、审计、监事会等监督主体，通过党内监督、民主监督、舆论监督等监督渠道的广泛监督。

若是充分发挥这些监督力量的作用，很好地落实监督结果，企业领导人员决策失误和违法违纪的腐败现象会大大减少。要建立企业经营业绩考核制度和决策失误追究制度，实行企业领导人员任期经济责任审计，凡是由于违法违规等人为因素给企业造成重大损失的，要依法追究其责任。要建立正常的经营者淘汰机制，不论是考核不称职，还是审计发现严重问题，都要坚决、及时地调整下来。

对经营不善、或因失职渎职造成资产重大损失的经营者，应及时按照程序予以解聘，对重大经营失误负主要责任及违法违纪的领导人员，视其情节轻重，追究其经济、行政、法律责任，不能到党政机关和其他国有企业担任相应的领导职务。上级党委组织部门要与纪检监察机关密切配合，建立干部提拔使用前与纪委交流廉政信息的制度，征求意见。此外，在各监督机构，包括金融、财政、审计、税务、工商、国有资产管理等部门在内建立渎职责任追究机制，对提供重大遗漏报告和虚假证明文件的，必须追究当事人的直接责任和有关部门领导的连带责任，切实保证监督取得成效。