市场、政府双失灵下的“三农”问题

[三农问题与国计民生]温铁军：三农问题与国计民生主讲人简介：温铁军，中国研究“三农”问题的权威专家，中国体改研究会副秘书长，《中国改革》、《改革内参》杂志社社长兼总编，政府特殊津贴专家，被评为中...+阅读

市场、政府双失灵下的“三农”问题

近年来，人们在复杂的矛盾冲突带来的教训中有所进步，知道中国的问题原来不是所谓的农业问题，而是以农民问题为主的“三农”问题。这当然令人欣慰。但是，最近参与“三农”问题讨论的人们一般还都习惯于约定俗成地根据经济科学所规范的学术语境提出政策意见。有些比较激进的甚至对家庭承包制也予以否定。根据十多年

在农村调研中得到的粗浅的感性认识，我试图藉此文提出假设：无论计划还是市场，当这些外来制度面对高度分散而且剩余太少的传统小农经济时，都有交易费用过高的问题；因此才需要有中国特色的制度创新。由此引申出的另一个相关假设则是：无论集权或是民主，当这些政治制度面对高度分散的小农村社制的社会基础时，也都由于交易费用过高而难以有效治理；因此才需要重建以社区自治为主的农村管理体制。也许，正是这两个问题没有被正确认识，也没有来得及讨论解决办法，中国的三农问题才面临“市场失灵＋政府失灵”的双重困境。

一、市场为什么失灵

因为知识有限，我只能从土地、劳动力和资本这三要素的配置入手进行讨论：

在大多数发展中国家的农村，第一要素是土地。而在我国农村，土地事实上是在不断减少，并且人口在不断增长，就产生了两个现实问题：

其一是土地面积减少使之成为高度稀缺资源，要素的稀缺性决定价格，越是稀缺、其价格就越高；并且，越是稀缺资源，私有化的制度成本也越高。再加上土地的不可移动性、在我国又天然地与传统村社的血缘地缘关系结合，就导致土地产权客观上以社区为边界。

其二是任何多少从事过农村政策研究的人都知道的土地“双重功能”。这形成于一般发达国家难以见到的“政府退出”。亦即：农村自发大包干使得政府赖以提取农业剩余的集体化制度解体时，政府的理性选择是“退出”，从此不再承担农民的社会保障和农村公共开支，而转由耕地来承担；并且随人均面积不断下降，必然使耕地越来越多地转变为以承担农民的生存保障这种公共品职能为主。这也是我国农地的社区所有制的成因之一。

在以上两个限制性条件约束下，形成了有中国特色的村社所有、家庭承包制度，这个制度在20年改革过程中不断修订和完善，最后被1998年中央的十五届三中全会发布的“跨世纪的文件”确立为“中国农村基本经济制度”。由此决定了农村土地既不能实现完全个人意义上的私有化，也不能被单纯地当作一种生产资料来完全地交给市场这个看不见的手来调节。

第二个要素是劳动力。农业人口和农村劳动力的严重过剩，本来不是建国以来才有的现象，而是宋明以来的长期问题。但中国在100年的近现代史上追求重工业导向的工业化，必然造成城乡二元结构，则是今天的人们面对的最起障碍作用的基本体制矛盾。在其约束下，农村剩余人口和劳动力不可能大规模转移，又进一步使得城乡差别不断扩大。到2000年，仅中国农村就有五亿劳动年龄人口，加上不列入统计的“半劳动力”估计有六亿以上。而农业仅仅需要一亿多，至少有

三、四个亿劳动力需要转移！

近年来，农村劳动力转移得不顺畅，甚至回流农业，再加上土地不断减少，那么农业劳动力投入的边际效用只能递减到零以下。尽管农业的劳动力投入产出比已经连续4年是负值，但劳动力投入仍然不可能减少，农民作为劳动力的拥有者只能被迫减少劳动时间

（一般每年的农业劳动少于100天），但这并不意味着劳动力不吃饭，不消费，结果是一个活劳动的基本生活消费，也就是劳动力的简单再生产过程，都得由土地产出来保证（假如他没有外出打工的话）。因此，农业的劳动生产率实际上一直在下降，大幅度低于社会劳动生产率的平均水平。在有些资源严重短缺的地方，农业甚至不能维持劳动力的简单再生产。

第三个要素是资金。在上述情况下，作为龙头要素的资金当然就进入不了农业领域，因为资金所有者以追求利润最大化为目标。

与之相应出现的两个情况是：一方面，农户家庭经营条件下的农业生产是负效益的，这已经导致农业资金每年至少净流出几千个亿；另一方面，市场经济条件下的商业银行，也不可能向高度分散、从事高风险生产的小农，提供既难以审查监督、又无利可图的小额信用服务。这种官方金融从农业和农村经济领域的“退出”，又导致农村出现大面积的高利贷，我自1988年以来从事农民合作金融研究，逐渐理解了政府金融退出小农经济的客观必然性；去年开展的15个省民间信用调查，则进一步揭示了高利贷占领农村的普遍性和历史比较意义。

上述事实是显而易见的和常识性的。由此可以认为，一般性地谈市场经济的ABC，对解决中国的三农问题意义不大。按说我们是最早提出农村改革的市场经济取向的，那是在十多年前，面上的提法还是“计划经济为主，市场调节为辅”。但是，人们需要“与时俱进”，因为“情况是在不断变化的”。以现在这样的国情矛盾和体制矛盾制约，怎么做才能实现“农业”的市场化？

以上分析已经说明，在中国农村，最基本的“三要素”现在还没有条件被市场这只看不见的手自发调节。

那么，进一步的问题是，假如农业这个国民经济的基础产业跟不上，人们憧憬的市场经济体制以及建筑其上的高成本的管理制度在农村中如何体现

？人们约定俗成的市场话语在农民群体边缘化、农村经济凋敝和农业难以可持续的语境中，已经变得很尴尬。而我们现在强调的这些似是而非的政策讨论，又有多少在这样的三农问题上是不尴尬的？

了解中国改革“前史”的人还应该知道，其实在过去的所谓社会主义计划经济体制中，农业也从来就不是一种符合计划经济特征的生产，因此才有所谓“改造农民”的问题。

另外应该注意的是，人们对农村改革的认识过于意识形态化，很多学者既反感宣传，却又把宣传的东西真地当作事实、并且引证为分析依据，于是，当人们不假思索地把市场经济作为一种已经具有政治正确性的话语作为立论前提的时候，对现实中的三农问题也就失去了解释力。

上个世纪80年代搞农村政策的人，曾经提出过一个实事求是的判断：大包干所解决的问题，远不如它引发的问题多；所以才要深化改革。长期以来，由于各种原因，我们对当年的政策过程难以作解释，更不愿意参与争论，任由学术界对农村问题“贴标签”，于是许多人以为大包干就等于土地私有化和市场经济。可实际上，无论是已经被当作万恶之源的“计划经济”，还是被认为具有“普适性”的市场经济，显然都无法根本解决与分散小农的交易费用过高的问题。

二、政府为什么失灵

政府对三农问题十分重视，而且从各种文件的强调程度看，是越来越重视。

但是，由于政府所属涉农部门在农业收益不断下降的情况下，由于自身的部门体制局限而不可能自觉地认识到问题的实质，于是，只能像抓住救命稻草那样不断强化垄断体制。尽管这种垄断

可以凭借政府行政权利参与对小农经济的剥夺，但由于这些部门同样难以解决与9亿农民之间交易成本过高的问题，因此，即使在个别、短期上似乎可以借政府名义为部门牟利，也难免在使农民现金收入下降导致的生产投资能力不断下降的互动中，最终演化出与其意图相反的结果。

就这样，潜移默化地，恰恰就是现行部门垄断体制本身，导致政府提出的各项支农政策失灵。举例如下：

例一，“依靠技术创新，提高农业效益”。

这个一向不容置疑的提法，有两个被有意无意绕开的问题：

一是，一般情况下我们遵循西方的技术路线搞的科技成果，大都是技术替代劳动，这使得被专家们在实验室里欣赏的、得到各种奖状的科学技术成果，因为与我国的国情不符而导致其应用率和所谓“技术进步”的贡献率难以提高。然而，专家学者们不知自我反省，却反过来抱怨农村的技术推广困难，并且，一方面要求政府再进一步增加科技投入，另一方面甚至要求重新恢复计划体制下才有效的、财政拨款的科技体系。

二是，任何一项技术都需要前期成本，改革前这些前期成本由国家支付，现在谁来付？正因为前期成本高才要知识产权，所以人们讲知识产权保护，亦即，技术是要拿来卖的。但是，在我国分散的小农经济条件下，哪个兼业化的小农户能够成为这种技术和投入的载体？

例二，提高产业层次，靠“产业化”解决农业的出路。

当然，这是一个靠提高外部规模解决小农经济问题的似乎很合理的政策思路。但要真正落实，也需要考虑两个问题：

首先，在我国农业主要投入品中，资金、化肥、农药、种子等，以及产出品的加工、购销领域基本上被垄断了，而任何可以凭借垄断地位获取超额利润的部门都会坚持、并且加强原有制度，当大部分涉农经济领域几乎都是被政府部门下伸的单位垄断、并且必然凭借加强垄断来获取利润的时候，农民只能在农业生产中活动能产生利润吗？如果不能，农民怎样搞产业化？

其次，如果农业产业化是农村外部的企业搞，那么，产业化的实质就是“工商业资本进入农业”。在市场经济的制度框架下，仅仅凭借政府号召或者发布文件，就能把那些以追求利益最大化为第一目标的工商企业，与负效益的农业结合起来吗？再说，搞产业化经营是要成本的，假如在不产生利润的农业领域从事生产经营，组织成本从何而来？

例三，强调“农业投入政策”。

用政策性的政府资金来加强农业投资的说法很常见，也毋庸置疑。但如果有机会下乡，人们就会了解到情况并不那么乐观。且不说政府增加的投入只是杯水车薪，投入并不能增加产出效益，就算政府真打算投，相对于2亿多由于兼业化经营而普遍需要资金的农户，政府资金到底应该投给谁，怎么投才能到那些真正符合政府投资要求的农户？

从我们在基层调查的情况看，事实上，这些年政府增加投入的结果是：一方面是投入大多数下达到有关部门，转变为部门收益和乡村基层负债的增加。另一方面，最近10年农业成本平均每年增加10％，而农产品价格连续4年低迷，投入越增加，反而使得农业的负效益更严重。

三、几个具体问题的认识误区

当前第一个值得讨论的认识误区还是土地私有化。

80年代我们搞土地制度研究的时候，并不比现在的人们聪明。那时我们出过一本专题讨论土地制度的书，书名是我建议的，定为《产权、流转、规模》。那时包括我自己在内的很多人都认同这种逻辑：只要土地私有化就能流转，就能成规模地集中土地；而只要实现规模经营，农业就能够参与国际竞争。

好在，我比别人更有条件多下农村。于是，带着这个逻辑我们去农村基层开展试验，经过10年试验之后，我这个认真搞基层操作的试验员才终于明白，这个道理看上去逻辑完整，实际上似是而非。可惜，今天的人们，尤其那些坐在书斋里的人们，还在继续唱着我们“昨天的歌谣”。

中国水土资源都严重缺乏，有600多个县人均耕地面积低于0.8亩，有三分之一的省人均耕地少于一亩。这些地方的农村土地已经基本上转化为农民的社会保障，世界上有哪个国家把社会保障私有化？那些人均耕地面积多于一亩的地方多在北方，然而北方缺水严重，旱魔肆虐，经常是数以千万亩的土地受旱，因此，尽管那些地方土地资源相对宽松，但水资源缺乏导致产出率低，耕地的社会保障功能仍然是第一位的，也没有条件以所谓的耕地私有化来形成规模经济。因此，中国农业事实上不可能依靠提高土地的规模来参与国际竞争。这些所谓照搬现代经济学理论来考量中国农业问题的思路，在目前我们这样的资源环境中都要碰壁。

其实，在我国现行的社区所有制的土地制度条件下，很多地方都有通过“反租倒包”、“承租返包”等租赁形式形成的土地规模经营；也有通过“土地股份合作制”搞的市场化土地流转。但令人遗憾的却是那些学者们，他们对这些农村基层干部群众的伟大创造似乎兴趣不大，有的甚至批评为“非驴非马”；我实在想不明白的是，为什么非要农民按照洋人书本上的理论做他们才满意呢？

近年来尤其值得重视的趋势性问题是，在农业收益过低和农民负担过重的压力下，农村土地出现大面积弃耕，上亿农民流入城市，客观上造成企业以各种方式征占农民土地的历史机会。有些教授对此作出简单判断，全面肯定土地大规模兼并集中的市场化意义，并且以此证明农地私有化的现实性。尽管在鼓励工商业资本介入农业这种产业化的政策导向下，这在某些地方可能是难以遏止的趋势；但从历史教训的对比看，我们之所以至今还没有出现循环往复的以土地为中心的农民革命，也主要在于中央反复强调并且落实了基本制度30年不变的政治承诺。据此，亿万农民仍然相信中央政府。否则，人们无论如何作不出乐观的前景分析。

第二个认识上的误区是把美国的现代化农场与我国做简单类比。

在很多学术场合，那些去过美国的官员和学者都喜欢举美国农业的经验来教育我们这些埋头在基层搞调研的人。可这种证明美国多么先进、中国多么落后的比较，真地就那么有比较意义吗？

了解不同国家经济发展历程的人们其实都可以先作个比较：中国在工业化进程中没有像西方那样大规模对外殖民，例如英国就有3千万人口移民到美洲和澳洲。中国基本上依靠内部积累推进工业化，特别是工业化加速的最近50年，更不可能象过去的欧洲国家那样，一旦人口膨胀了，在美洲、澳洲有大片的殖民地可以移民拓殖。由此，我们的农村人口和劳动力一直在增长，人均和劳均占有土地也就必然下降。现在，美国农业劳动力人均土地面积是我国的200多倍，人们应该知道，农业的收益主要来自于地租，美国农场土地面积广大，地租绝对量大。大农场的规模农业当然绝对收益高，这种条件，与中国的小农经济根本就无法相比。因为我们这种以农民生存保障功能为主的土地，在大多数传统农区已经连绝对地租都产生不了，劳动力和资金的投入产出比因此就是负值。

综上所述，我提出“市场失灵＋政府失灵”的问题，是希望人们能够反思以前约定俗成的看法。所有从国外引进的学问，在今天复杂的三农问题面前的确都需要重新思考。可见，书斋里的学者尤应“慎言”三农。因为人们已经多年不了解基层情况，不做农户调查，往往习惯于意识形态化地在两个极端上争论。本来，学者关注三农，当然是一件好事。但由于缺乏对国情的了解，人们可能会犯一些常识错误。中国的国情决定我们不可能完全照搬西方的制度，如果没有大量的实地调查资料的积累和政策经验的积累，把各种理论概念套到三农问题的解释上，的确有可能帮倒忙。其实我们现在遇到的复杂局面，在一定意义上也与长期照搬照套的做法有关。文秘114版权所有

近年来，人们不仅习惯于“唯书、唯上”的气氛，而且对“改革是个筐，什么都能装”的现象也已经司空见惯，政策研究人员似乎有意回避如何深化农村改革的问题，尤其避讳如何深化涉农垄断部门的改革；也鲜见有结合基层实践阐述“组织创新、制度创新”的讨论。正是在这种条件下，我才一再恳请人们理解：我们农村形成的现在这种基本制度，的确是经过长期实践检验的、总体上符合中国国情的制度。倘若没有条件在农业外部的宏观环境上作重大政策调整，就应该继续坚持农村基本经济制度，不要轻易改变。