我市政府法制部门状况的调查分析与建议

[全市政法综治工作会议精神传达提纲]全市政法综治工作会议精神传达提纲一、会议概况 3月6日下午，市委、市政府在庆阳宾馆召开了全市政法综治禁毒工作会议。参加会议的有市委、市政府领导××、××、××、××...+阅读

政府法制部门是负责政府法制工作的国家组织，是政府内部从事法制工作的综合部门。在当前全市深入开展学习实践科学发展观活动之际，如何充分发挥政府法制部门在政府依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，如何为我市经济社会科学发展提供法治保障？是每位政府法制工作者需要思考和解决的问题。最近我对全市政府法制部门现状进行了认真的调查与分析，旨在进

一步理清政府法制发展脉络，明确政府法制发展方向，畅通政府法制发展渠道，实现政府法制科学发展。

一、我市政府法制机构发展现状

以1987年4月召开的第一次全国政府法制工作会议提出“政府法制”这一概念为标志，我国政府法制工作伴随着社会主义民主与法制建设的推进，目前已经走过近二十年的历程。在这二十年的发展历程中，全国政府法制机构从政府的直属机构、办事机构到政府的组成部门，力量一直在加强。我市政府法制工作始终顺应时势发展要求，处在不断的发展之中，仅从人员数量看，市级政府法制办编制已从2003年机构改革时的33人增加到51人，区、县政府法制办人员从原来的1-3人发展到平均3.5人，但是发展的并不平衡，表现在两方面，一是市、区（县）两级发展并不平衡，无论从队伍建设上，还是人员结构等方面，区（县）级政府法制部门发展明显滞后于市级政府法制部门发展；二是机构自身发展进度与所承担的任务、职责不相适应，仍不适应当前依法行政，加快建设法治政府的需要。

（一）市、区（县）两级政府法制部门队伍现状。市与区、县两级政府法制部门实有干部职工114人，其中市政府法制办有48人，八区十县各有2-6人不等。具体人员数量以及学历、年龄状况见下表：

从上表中可以看出，一是人员偏少。特别是区、县一级，我市当前8区10县（市）政府法制部门现核定的人员编制总共才有90人，实有66人，编制最多的是香坊区，有6个人，平房区仅有1人，依兰县仅有2人，其他区、县（市）政府法制部门也只有2-4人。二是学历层次低、专业人员少。我市区、县（市）政府法制队伍人员中，正规大学本科毕业生有3人，占4.5﹪；所学专业为法律的有2人，在正规本科学历人员中仅占66﹪。三是年龄结构不合理。区、县（市）政府法制机构实际工作人员中，35岁以下的有32人，占48.5﹪；36-45岁的有12人，占18.2﹪；45-55岁的有21人，占31.8﹪；55岁以上的有1人，占1.5﹪。四是兼职状况严重。8区10县（市）政府法制机构中法制办主任兼职的有4个区7个县，占全部区、县法制机构总数的55％；工作人员兼职的有3个，占全部区、县法制机构总数的15％；两者总共占到70％。另有4个区、县的法制办主任虽然任命为法制办主任，但实际干的却是政府办的工作。

（二）市、区（县）两级政府法制部门职能现状。政府法制工作，是政府法制的具体化和实现过程，是推进依法行政的基础性工作。我市政府法制部门的职能定位，同政府其他部门序列一样，也是自上而下参照确定。根据哈编字[2002]32号文件规定，其主要职能有12项：包括制定实施依法行政方案、立法工作、行政执法监督工作、规范性文件备案审查、行政复议应诉工作、政府法制调研与培训工作、地方性法规规章的翻译审定、完成领导交办工作等。在此基础上，07年又新增了道路检查管理职能。08年增加了以政府名义出台文件的审核工作职能。区、（县）级政府法制部门的主要职能在参照市级政府法制部门职能基础上，有部分县级政府法制部门还承担着群众来访来信、处理维稳事务、办理人大议案和政协提案等项工作任务。伴随国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施，两级政府法制部门在依法行政方面又增加了七项工作任务，包括：理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为；积极探索建立防范、化解社会矛盾的机制等，这七个方面主要任务，涵盖了政府工作的各个主要领域。特别是转变政府职能，深化行政管理体制改革，建立健全科学民主决策机制等，这些内容是传统政府法制工作理念较少涉及的，是国务院《纲要》提出的依法行政新任务。特别是随着改革开放的深入，经济和社会深层次的矛盾越发显现出来，领导交由法制部门承办的涉法文件处理、涉法文件审核、依法决策先期审查等工作任务越来越多，导致政府法制部门实际上所承担的工作任务已经远远超出了“三定规定”确定的工作内容范围。

（三）市、区（县）两级政府法制部门工作特点。政府法制部门是各级政府综合管理政府法制的职能部门，是政府在法制工作方面的参谋、助手和法律顾问。机构的性质和工作任务决定了政府法制部门的工作特点：一是责任重大。从具体职能中可以看出，政府法制部门的工作都是受政府委托或者直接以政府的名义进行的，无论组织制定实施依法计划，还是行政立法、行政执法监督、行政复议应诉等工作，其责任主体往往涉及政府或者政府主要领导；二是工作任务艰巨12全文查看，每年政府立法件都在几十件左右，承担的行政复议、行政应诉、行政赔偿案件都在上千件，包括政府常务会议、政府专题会议，市、区（县）政府法制办主要领导都要列席，并对重大事情和会议纪要从法律角度提出意见或建议，工作量是相当大的，而且难度也高。三是工作接触面宽、层次高，上至市长，下至百姓，还要联系下级政府和几乎所有的同级政府直属部门，也就是

说，政府法制工作覆盖了政府工作的方方面面，政府工作的触角延伸到哪里，政府法制工作就跟到哪里。四是工作程序性强，立法工作中，法规、规章草案的调研、协调、修改、提报，复议、诉讼、投诉案件的受理、审理、决定、送达、执行都必须严格遵守法定程序，按照法定程序进行。

二、阻碍政府法制工作科学发展的问题分析

（一）人员数量与工作任务不相适应。通过政府法制部门发展现状分析可见，政府法制人员数量与政府法制工作任务极不相称，导致现有政府法制人员的超负荷工作，现有许多法制工作无法开展，已经开展的难以到位。如立法工作，市政府每年制定的政府立法计划项目都在30件以上，前期的调研、协调、修改任务工作量是相当大的。又如行政执法监督工作，它是政府内部层级监督的一个载体，关系到我市依法行政的推进水平。目前，我市共有行政执法主体400余个，行政执法人员2万余人，但是我市行政执法监督局却仅有工作人员9名，占全市行政执法人员总数的千分之一都不到，这就使得许多行政执法监督工作难以正常开展。再如行政复议工作，公民、法人或者其他组织不服市直各部门和各区、县（市）政府具体行政行为的，都可以到市政府申请复议，其工作量也是相当大。从近几年的统计情况看，每年直接受理的案件都在230件左右。此外，作为本级政府的参谋、助手和法律顾问，具体办理政府领导批转的各项临时性工作、政府涉法问题的调查和建议工作、对涉及政府经济和民事行为合同的审查工作也是逐年上升， 2006年，经市政府法制办办理的市委、市政府领导批示的重要法律事项233件，2007年上升到275件，2008年1月至10月份就达436件，平均一个工作日2件。

（二）人员知识结构与工作职能性质不相适应。随着建设有中国特色社会主义事业的推进，改革开放步入“深水区”，不同地域、不同行业、不同群体的利益关系千差万别，深层次矛盾日益显露，运用法律思维、法律方法和手段为政府在处理和解决经济社会发展中存在的突出问题和矛盾等方面出谋划策、排忧解难、统筹协调各方面的利益关系是政府法制部门义不容辞的责任，这些工作急需要一批懂法律、懂经济、有能力、会协调的政府法制工作人员，而在我市八区十县中，正规法律专业本、专科毕业生仅有7人，仅占总人数的10.6%，其他大部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政工作的要求。

（三）人员兼职状况与工作责任不相适应。8区10县（市）政府法制机构中法制办主任兼职的有4个区7个县，占全部区、县法制机构总数的55％；工作人员兼职的有3个，占全部区、县法制机构总数的15％；两者总共占到70％。另有4个区、县的法制办主任虽然任命为法制办主任，但实际从事的却是政府的其他工作。这种兼职问题的存在导致了各区、县（市）法制办人员实际上对政府法制工作投入的精力很少，已严重影响了政府依法行政工作的推进和政府法制事业的发展。此外由于政府法制部门工作专业性较强，个人发展容易受限制，一些长期从事政府法制工作的人员得不到重用，工作人员的积极性和主动性受到一定影响，政府法制工作的人才也很难留在基层从事工作。

（四）导致结果。由于上述问题的存在，使政府法制工作在实际中遇到许多困难。由于人员有限，还不能完全按照科学发展观的要求，在制度建设上对全部政府立法项目进行科学而细致的调查研究；执法监督工作主要侧重于事后监督，未完全实现向事前、事中监督的调整和转变；行政复议工作也仅是以办理案件为主，其在防范和化解社会矛盾中重大作用还没有完全发挥出来，甚至是有的地方是有案不受，受案无人办理；尤其是政府法律顾问职能作用，还停留在被动应对的局面，没有足够的人力来主动参与政府所有重大决策活动，并做到服务在前、参与其中、积极善后，随着我国行政法律体系的不断完善，依法行政工作的不断深入，政府法制的任务将愈来愈重，质量要求愈来愈高，程序规范愈来愈严，政府法制部门现有人员数量和素质可谓疲于应付，捉襟见肘。因此，必须切实加强政府法制部门建设，使其在编制体制、人员配备、职能设定、经费保障等方面得到全面提升，与其在依法行政、建设法治政府中所承担的综合协调、督促指导及参谋、助手和法律顾问职能相适应。

三、实现政府法制科学发展的对策建议

（一）高度重视，创造条件，使政府法制工作为我市经济社会科学发展提供人力保障。按照国务院关于加强市、县政府依法行政工作的决定，将依法工作重心下移，加强我市区、县级政府法制机构设置，各区、县政府法制机构一律统称为政府法制办公室，机构独立；区政府法制办公室主任统一按正处级配置，县政府法制办主任统一按正科级设置，坚决杜绝兼职；各区、县政府法制机构人员编制不得少于5人，配备人员必须具有本科以上学历，优先考虑懂法律专业知识或有法制工作实践经验人员。区、县（市）政府法制部门主要领导调整征求市政府法制办的意见制度，建立市、区县级政府法制机构内部干部交流任职制度，逐步推行在各级行政机关领导班子中配备1名具有法制工作经历或者法律教育学历的领导干部。开辟优秀人才进入政府法制部门的绿色通道，对非常优秀的法律专业硕士研究生、博士研究生可以不参加全市统一的公务员考试，直接选录到政府法制部门工作，对外来的优秀法律人才给予特殊的引进政策。

（二）加大培养，提高素质，使政府法制工作为我市经济社会科学发展提供智力保障。政府法制工作政策性、专业性、法律性都很强，针对市、区（县）两级政府法制部门人员素质差异较大的客观现实，积极探索多渠道、多层次、多形式的培养方式，努力培养提高三种能力：一是提高学习能力，随着政府职能转变的加快，不断深化管理创新方式，科学发展理念不断增强，通过不断学习，进一步解放思想，更新观念，提高法律素养和政策水平，以不断适应新形势对政府法制工作的新要求。二是提高调研能力，政府法制部门要在现有工作基础上，进一步加大调查研究力度，在理论和实践相结合的层面为政府决策提供建议和依据，在实践中不断创新、完善、健全体现法治精神的机制、制度和工作方法。三是提高解决实际问题的能力。政府法制工作的许多方面体现在对有关事项的依法解决上，因此在工作中，政府法制不能只敢于说不，重要的是要善于说行，对于涉及法律的重大事项，确实存在违反法律和政策的原则问题的，要依法办事，坚持原则，敢于说不；对存在矛盾和争议，在现行法律和政策框架下经过改变工作途径和方法能够积极解决的问题，要善于说行，要善于运用合法合理的思维方式，提出建设性的意见和建议，发挥法律在经济社会发展中的促进和保障作用。

（三）准确定位，发挥职能，使政府法制工作为我市经济社会科学发展提供实力保障。政府法制部门作为本级政府在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问，要做到从政府工作全局上考虑问题，在政府的全局工作中找准政府法制的位置，通过在政府的全局性工作中发挥职能作用，扩大政府法制的影响力。一要担当起制度建设的主力军。从我市经济社会发展的实际情况出发，从保障经济社会发展、保障人民群众的生产生活权益、促进社会公平公正的实际需要出发，进一步创新政府立法机制，完善政府立法程序，不断扩大公众参与的程度，充分发挥专家作用，切实增强制度的科学性、民主性和可操作性。二是担当起层级监督的执行者。不断强化行政执法监督和行政复议等监督职能，拓宽监督范围，改进监督方式，完善监督度程序，提高监督效能，有效监督行政机关从决策到执行的各个环节，强化对行政权力的制约，保障和监督行政机关依法履行职权，促进依法行政，维护社会和谐稳定。三是担当起依法行政的推动者。充分发挥好在推进依法行政、建设法治政府中的统筹规划、部署落实、督促检查、协调指导、政策研究和情况交流等职能作用。通过协调部门之间在有关法律、法规、规章实施和执行中的矛盾和争议，通过立法调研、论证、协调、公开征求意见强化发展制度建设，通过组织、参与行政执法检查活动，通过行政复议和参加行政应诉、应议及对规范性文件的备案审查等监督活动，维护法律的严肃性、权威性及国家法制的统一性，开创依法行政工作的新局面。四是担当起市、区、县（市）各级政府的参谋、助手和法律顾问。政府法制部门承担着为政府重大行政决策、行政行为、合同行为等非诉讼法律事务提供法律意见，代表政府参加诉讼活动等项工作任务。随着市场经济的深化和政府职能转变，政府作为民事主体，处理历史遗留和新发生的涉法实务也日渐增多。政府法制部门在这些工作中应该充分发挥自身专长，以为政府重大决策和重大法律事务把好法律关为重点，积极为政府依法协调处理重大、复杂、疑难问题出谋划策，当好本级政府在依法行政方面的高级参谋、得力助手和合格顾问。

12全文查看政府法制部门是负责政府法制工作的国家组织，是政府内部从事法制工作的综合部门。在当前全市深入开展学习实践科学发展观活动之际，如何充分发挥政府法制部门在政府依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，如何为我市经济社会科学发展提供法治保障？是每位政府法制工作者需要思考和解决的问题。最近我对全市政府法制部门现状进行了认真的调查与分析，旨在进

一步理清政府法制发展脉络，明确政府法制发展方向，畅通政府法制发展渠道，实现政府法制科学发展。

一、我市政府法制机构发展现状

（三）市、区（县）两级政府法制部门工作特点。政府法制部门是各级政府综合管理政府法制的职能部门，是政府在法制工作方面的参谋、助手和法律顾问。机构的性质和工作任务决定了政府法制部门的工作特点：一是责任重大。从具体职能中可以看出，政府法制部门的工作都是受政府委托或者直接以政府的名义进行的，无论组织制定实施依法计划，还是行政立法、行政执法监督、行政复议应诉等工作，其责任主体往往涉及政府或者政府主要领导；二是工作任务艰巨[]，每年政府立法件都在几十件左右，承担的行政复议、行政应诉、行政赔偿案件都在上千件，包括政府常务会议、政府专题会议，市、区（县）政府法制办主要领导都要列席，并对重大事情和会议纪要从法律角度提出意见或建议，工作量是相当大的，而且难度也高。三是工作接触面宽、层次高，上至市长，下至百姓，还要联系下级政府和几乎所有的同级政府直属部门，也就是

二、阻碍政府法制工作科学发展的问题分析

三、实现政府法制科学发展的对策建议

（二）加大培养，提高素质，使政府法制工作为我市经济社会科学发展提供智力保障。政府法制工作政策性、专业性、法律性都很强，针对市、区（县）两级政府法制部门人员素质差异较大的客观现实，积极探