深化预算执行审计的几点思考

[浅谈审计心理学——审计假设]我们知道，学科的分支是因为其研究对象的特殊性所产生的。审计的特殊性在哪里呢？笔者认为，审计的特殊性就在于对所审查对象持有怀疑，验证其经济活动是否真实。这就是审计的特殊性...+阅读

自从1995年《中华人民共和国审计法》颁布实施以来，审计机关实施本级政府财政预算执行情况审计已经历了十多个年头，通过审计，有力地推进了财政预算管理工作的不断完善，促进了部门和单位依法行政和加强财政财务管理。当前，党的十七大提出了“深化预算制度改革，强化预算管理和监督”的要求，建立范围清晰、分配科学、支出高效、管理规范、

监督有力的公共预算管理体系和运行机制，推动预算管理朝着规范、科学、精细、民主的方向不断迈进，将是今后预算管理改革必然趋势。同时，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政府的公共管理职能正在从促进经济发展向提供公共产品、加大公共服务能力转变，这种转变必然带来预算分配、预算管理等方面的变化。在此情况下，审计机关实施预算执行审计同样也面临着新的形势，审计监督如何适应和服务于这种转变，如何深化预算执行审计，以更好地发挥审计监督在促进政府公共管理职能的履行、提高预算执行绩效的积极作用，将是审计机关值得思索的问题。本文围绕深化预算执行审计的范围、内容等提出几点想法，供同行们参考并指正。

一、预算执行审计的范围

《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中指出，“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”。此后，财税管理改革不断推进，预算管理制度也在不断完善之中。与此同时，我们应该看到，随着预算管理制度改革的不断推进，预算的完整性、公平性和公开性有了很大的提高，但与建立公共财政体制的要求相比还有不少差距：一是政府预算的编制范围尚未涵盖全部政府性资金，收支缺乏完整性和统一性；二是一般预算资金、政府性基金、非税收入、政府负债资金实行分类管理、自求平衡，资金分散，不利于综合平衡的把握；三是预算口径难以及时反映全部政府性资金的全貌，不利于政府全面掌握资金运行情况。

在此情况下，审计机关实施预算执行审计要围绕深化预算制度改革、强化预算管理的总体要求不断进行完善，审计的范围应当考虑全口径预算执行审计，不局限于所在地区当前财政预算管理体制和核算范围内的预算执行审计。具体地说，从发展和完善的角度考虑，预算执行审计应当把由纳税、纳费人所缴纳或承担的，由政府拥有和控制的所有财政性资金作为审计范围，这既包括已纳入国库收支的预算资金，又包括尚未通过国库收支的预算外资金，条件成熟时，政府性债务和或有负债也应纳入预算执行的审计范围。通过审计，推动非预算资金的预算化管理，促进实现全部政府性资金的统筹安排和综合平衡，有效保障地方经济和社会发展。同时，实行全口径预算执行审计，这既是整个国际社会有关财政预算管理体制方面的一个惯例，也是审计机关主动适应公共财政体制建立和完善、政府收支分类改革的实际需要，其对于加快解决当前财政收支和管理中存在的结构不合理、资金使用效率低下、债务依存度过高等突出问题，保障和促进政府公共职责的全面履行，具有重大而积极的意义。

二、预算执行审计的主要内容

（一）预算管理制度审计

预算管理制度审计，是指对与预算执行相关的地方性、部门性制度和办法的合规性、公平性及有效性进行审计。这些制度从总体而言，包括收入征管的控制制度、支出的控制程序，支出中重点项目的科学决策制度以及资金管理制度等，具体包括与预算执行相关的预算编制、收入征管、预算分配、预算拨付、预算执行、资金使用和管理、预算调整和追加、预算监督等制度和办法。审计的重点主要是：与预算执行和管理相关的制度是否建立和健全，所制定的制度和办法是否符合国家有关规定，是否符合公共财政的发展趋势，是否体现了合理、公平的原则等。通过审计，评价预算执行制度的健全性和执行的有效性，以及制度本身的合规、合法、公平性，对与深化预算管理所不相适应的制度以及制度执行中存在的不足，提出纠正并完善的建议，以促进完善制度管理。

需要指出的是，审计中或许会发现有些制度和办法与《预算法》或与深化预算管理的总体要求有些差距，但是，在本地区当前预算管理基础下有其存在的必要性，或是一定程度上对预算收入的征管、预算支出的控制等有着相对积极的作用。对此，审计部门要通过深入分析和研究，从发展的角度、更能体现公共财政发展趋势的角度提出完善的意见和建议，以促进预算管理改革的不断深化。

（二）预算执行过程审计

预算执行过程审计，是指对政府的财政收支从编制预算开始，至立法机关批准预算后的执行和决算批准之前的整个预算执行过程进行审计，包括预算资金的筹集、分配、使用、管理等预算执行全过程的审计。审计的重点是具体组织预算执行的财政部门和参与组织预算执行的税务、国库等部门贯彻执行财税政策、组织预算收入、安排使用资金、管理和监督预算执行的情况；预算单位执行预算收支的情况等。审计的内容包括：预算收入是来否合规、完整，收入的增长稳定性和可持续性12全文查看如何；财政分配是否体现了政府“办公共之事、为公共服务”的公共财政职能，预算资金的支出方向和支出结构是否明晰，管理是否透明；各项支出是否真实、合法；预算资金的使用和管理是否安全、规范等。通过审计，客观公正的评价预算执行的总体情况，真实地反映预算执行结果，揭示预算执行过程中存在的问题，分析主要原因，提出纠正和完善的建议，以促进各部门、

各单位预算执行工作的不断完善。

值得关注的是，在目前情况下，预算执行过程中还存在预算编制不够科学和完整，部分预算支出不够细化，预算执行不够严肃，预算调整较多等问题。当前，这些问题的产生是必然的，即有上级财政预算管理上的原因，也有地方预算执行中的原因。对此，审计部门要从实际出发，认真分析原因，提出符合预算管理制度改革发展趋势的、具有可操作性的建议，为促进预算执行全过程的进一步规范和完善，发挥审计监督的积极作用。

（三）预算执行效果审计

预算执行效果审计，是指对财政资金投向政府机构运转、社会公共服务、重点领域、社会保障的正确性以及使用的效益性和管理的规范性进行审计与审计评价，其对于强化预算监督，完善公共财政体系，建设服务型政府，推动国民经济又好又快发展，具有重要的意义。审计的重点是既要关注财政资金筹集、分配、使用得“对不对”、“实不实”，更重要的是关注筹集、使用和管理得“好不好”，是否达到了预期的效果，目标取向是在审计预算执行真实、合法性的基础上，重点审计预算执行的效益性。审计内容主要包括：税收和非税收入是否应收尽收；部门预算、社会保障预算、国有资产经营预算、其他公共预算和专项预算的编制是否完整、科学；政府采购成本是否降低；国库集中收付制度运行是否有效；专项资（基）金的使用是否符合规定；政府投资建设项目管理是否科学和完善等。通过审计，监督财政预算安排、预算管理和预算单位项目落实情况，纠正部门之间的苦乐不均、分配不公，防止和消除因为预算编制不合理等原因，一方面造成财政资金的闲置、损失浪费和腐败隐患，另一方面则有些单位苦于资金不足不能全面履行职能。

审计中需要注意的是，预算执行效果审计不是以单独形式存在或进行的，应结合于预算执行审计之中，其是在预算执行制度审计、预算执行过程审计的基础上，通过对预算管理的有效性、预算执行的真实、合法性以及预算目标实现情况的审计和分析得以实现的。因此，审计中要以财政性资金为主要对象，把促进提高财政资金的使用效益和管理水平为出发点，通过采取审计与审计调查相结合的方式，对财政资金筹集、分配、使用和管理的经济性、效率性和效果性进行客观公正的评价，重点揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题，以促进预算执行管理水平和使用效益的不断提高。

三、预算执行审计的几点建议

（一）预算执行审计要制定规划，确保审计监督的完整性。

预算执行的审计对象面广量大，既有组织和参与组织预算执行的财政、税务等部门，又有预算执行的具体部门和单位，还有这些部门和单位预算执行中所涉及其他部门和单位。从审计机关自身力量而言，不可能每年对所有预算执行单位、所有财政性资金都进行审计，只能有计划、有目标、有重点地进行。而政府的每一元财政资金其重要性程度是相同的，都需要通过审计监督保障其发挥应有的作用和效益。因此，按照审计署“全面审计，突出重点”的要求，为确保预算执行审计监督的完整性，可以考虑制定预算执行审计规划，这个规划包括中长期规划、年度计划、专项计划，并按照预算执行中各部门掌管资金量的大小或政府、民众关注度的原则，划分为每年审计对象、二年或n年审计对象。对前者，每年定期进行审计；后者则可采取二年或n年审一次、一次审二年或n年的方法。采取此方法，既能消除审计监督的盲点，确保监督的完整性和全面性，还能对预算执行单位起到审计监督警钟常鸣，避免侥幸性的作用。

（二）预算执行审计旨在对权力的监督，以促进完善和深化预算管理。

每个与预算执行相关的单位（包括组织预算、参与组织预算以及预算执行的部门和单位）在预算执行中，或多或少都有一定的财政资金权。这此权力包括征收权、分配权、拨付权、使用权、管理权、审批权等等。部门权力是否使用得当，是财政预算收支能否发挥最佳效果的关键所在。审计机关在预算执行审计中，要认真履行审计监督职责，加强对各部门、各单位预算执行权利的制约和监督，严肃查处权力异化扩张、部门利益膨胀，为追求所属单位所属行业微观主体利益而损害公众利益等问题，为促进依法行政，维护经济秩序，提高财政资金使用效益，保障国民经济和社会的健康发展服务。

（三）预算执行审计工作报告要客观公正，与人大预算监督形成合力。

《审计法》规定，审计机关进行预算执行审计后，在向政府提交审计结果报告的同时，受政府委托向人大常委会提交预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。审计机关提交的审计工作报告要坚持真实、客观地原则，既要反映政府及有关部门在预算执行过程中所采取措施、取得的成效，以及预算执行的真实结果，为人大监督财政预算执行、批准财政决算提供真实情况；也要避免查出问题避重就轻、瞒报少报，导致人大监督预算流于形式。这样，审计监督与人大预算监督形成合力，更加有利于《预算法》的全面贯彻执行，同时也有利于促进预算管理的不断完善、预算制度改革的进一步深化。

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