试论审计资源的整合与利用

[浅谈审计心理学——审计假设]我们知道，学科的分支是因为其研究对象的特殊性所产生的。审计的特殊性在哪里呢？笔者认为，审计的特殊性就在于对所审查对象持有怀疑，验证其经济活动是否真实。这就是审计的特殊性...+阅读

审计发展需要资源。任何审计规划的确立、结构的调整、方式的选择、方法的应用、效率的提高都与一定的审计资源分布、流动、利用状况相联系。整合和利用审计资源是使审计工作适应经济社会发展的一个重要方法。

审计资源是审计执行主体权力所管理或掌握的人员、信息、财产、技术和方法等。人才资源是第一审计资源，是关系审计事

业发展全局的基础性、战略性、决定性的资源。广义的审计资源还包括被审计单位应该提供审计的内容，如财政财务预决算资料、电子数据等。在国内，审计资源占优势的地区，通常拥有事业发展的优势。审计资源的分布不是固定的，我国审计发展的过程，是审计资源种类和数量不断增加，分布状况不断改善、流动速度不断加快、利用水平不断提高的过程。

在信息化环境下，审计资源的总趋势是：在资源构成中，外在于人的要素的比重不断下降，而具有专业水平和工作能力、掌握现代审计技术与方法、具有良好的政治素质、能够准确运用法律法规的人的因素不断上升。在审计基本资源基本稳定、相对资源趋于减少的今天，审计机关认识和开发新的资源——最广泛地整合审计机关的人才、财产等资源和规范地利用审计体系和被审计单位的信息资源已越来越重要。

一、审计机关资源安排的基本状况

依据宪法规定，我国于1983年建立了从中央到地方的审计机关组织体系，即国务院设审计署，县级以上地方人民政府设审计机关。

审计机关审计资源的安排一般是围绕审计职责而进行的，是与党在不同的历史阶段所作出的重大决策、与国家选择的经济资源配置方式和实行的财政管理体制、与国民经济和社会经济发展对审计的要求相联系的。

在审计机关设立至审计法颁布实施以前，按照党的十一届三中全会确定的中国经济体制市场化改革方向，我国实行了经济资源配置方式由社会主义计划经济向社会主义市场经济的转折，在这期间，国家实行划分收支、分级包干的财政大包干过渡体制。国家审计机关的工作重点是财政财务收支合法性审计，金融机构信贷计划、企事业及基建单位财务计划执行结果审计等。审计资源安排基础主要是审计对象所处的行业，辅之以审计对象的职能。

这种资源安排格局，与当时政府对审计部门关于严肃财经法纪，提高经济效益，加强宏观控制和管理，保障社会主义现代化顺利进行的要求是适应的。在这种资源安排下，全国审计机关协调审计体系三轮齐转，共同动作，在监督下级政府和本级政府部门、国有金融机构、全民所有制企业、国家事业单位和基本建设单位等财政财务收支，特别是监督全民所有制企业承包经营责任履行等方面，充分发挥了政府的经济监察作用。

审计法颁布实施后至审计法修改前，按照党的十四届三中全会构画的社会主义市场经济体制的基本框架和党的第十六次全国代表大会提出的“全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化”的新要求及党的第十六届三中全会对完善社会主义市场经济体制的各个方面所作出的规划和部署，我国完成了经济体制的基本转轨，进入社会主义市场经济体制的完善期，国家实行分税制财政体制，国家审计纳入了法制化轨道，“同级审”和“两个报告”成为审计机关的例行性工作。在这段改革集中期内，政府管理经济的重点逐渐从微观转向宏观，公共财政体制基本建立，财政通过筹集和分配一部分社会资源、实施特定的财政政策来实现其调控经济的职能日益凸现，财政预算执行审计结果、党政机关及国有企业领导人的任期经济责任审计结果受到社会的广泛关注，人、法、技建设成为审计建设的重点。国家审计的重点逐渐由以企业审计为主转为以公共资金审计为主。审计资源安排基础是审计对象的职能。

审计机关适应政治、经济、法制环境的变化，及时对审计资源的安排进行调整，符合审计法关于审计机关和人员要依法“维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展”的规定。审计法实施以来，全国审计机关，围绕党和政府的中心工作，不断调整审计重点、拓展审计类型、优化资源安排、创新工作方法，在促进健全宏观管理体制，实现对权力制约等方面取得了令人瞩目的成就，产生了重大的社会影响。这是我国审计事业发展的重要体现。

二、审计机关整合与利用社会资源的必要性

从现在起到2011年，是我国建设和谐社会，加快推进社会主义现代化的建设的关键时期。国家审计机关作为政府的组成部门，担负着依法审计、为经济和社会发展保驾护航的任务，责任重大。修订后的审计法对审计机关的职责进行了调整，将使用财政资金的事业组织、国有资本占控股地位或主导地位的金融机构、以政府投资为主的建设项目纳入了审计监督范围，明确了审计机关任期经济责任审计的法律地位，调整了应当建立健全内部审计制度的单位范围，明确了审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告的责任。12全文查看修订后的审计法还对审计机关提出了提高审计工作效率的要求。切实贯彻落实修订后的审计法，整合和利用审计资源是审计机关的当务之急，其原因主要有四个方面：

其一，本级预算执行审计工作量增加。本级预算执行审计是法律规定的审计机关的一项例行性工作，其审计结果是“两个报告”的重要内容。为适应市场经济条件下转变政府职能、建立健全

公共财政体制的总体要求，经国务院同意，我国从2007年1月1日起，实行由财政部制定出台的《政府收支改革方案》（以下简称方案）。改革后的政府收支内容与改革之前相比，增加了实行财政专户管理的预算外收支和社会保险基金收支，是全口径政府收支。方案实施以来对审计工作有直接影响的首先是本级预算执行审计内容大幅增加。

现在的预算执行审计必须按照改革后的收支分类进行，如收入类预算执行审计的内容包括税收收入、社会保障基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入等；支出预算执行审计按政府活动的不同功能和政策目标分类包括公共服务、公共安全等17类，支出预算执行审计还可以按其支出的经济性质和具体用途分类进行，具体包括工资福利支出、商品和服务支出等12类。由于本级预算执行审计的范围覆盖本级政府财政来源及财政供给的部门和单位，因而其对象既涉及具体组织和参与组织本级预算执行的财政、税收、海关和国库等专管机关，也涉及负责本部门和本单位预算执行的本级预算组成部门和单位，特别是税收收入、行政事业性收费收入、国有资本经营收入以及社会保险基金支出、政府投资支出等预算执行审计，还要涉及大量的产品生产、房地产开发、工程建设、项目施工单位等。可见，本级政府收支预算执行审计，是一项人大关注、政府关心、牵动审计机关全局的综合工程，用创新的思维整合和利用审计资源，努力完成好这项工作非常必要。

其二，部分审计机关存在经济责任审计与其他专业审计“双轨制”设置现象。经济责任审计不是一项孤立的审计，是以财政审计、政府投资审计、单位财务收支审计、企业资产负债损益审计等专业审计为基础的审计，是审计机关的职责之一，需要审计机关进行统一的计划和管理。目前有部分审计机关用分割的方式组织和安排这项工作，形成了在审计机关内部独立于其他专业审计的经济责任审计计划、管理、协调、实施模式，即设立集综合性与业务性于一身的经济责任审计机构。这种经济责任审计与其他专业审计管理与实施的“双轨制”模式，在一定程度上浪费了审计资源，可以通过优化职能设置的资源配置的方式加以整合。

其三，政府投资审计面广量大。修订后的审计法将以政府投资为主的建设项目预算执行情况和决算，纳入审计监督范围，这是为完善我国国家审计监督职责所作的重要修改。政府收支分类改革后，政府投资审计面广量大，特别是政府用于基础设施建设的项目内容很多，如何结合审计机关指导和监督内审工作、核查社会审计机构出具的审计报告等工作，利用好社会审计和内部审计的成果，优选协审中介机构和内审部门，需要探索。

其四，信息共享交换趋势。目前我国电子政务已经从起步阶段迈入整合阶段，整合包括两个方面，一是政府细分行业垂直系统的整合，二是地方政府或政府部门间的横向整合。目前，虽然电子政务建设的需求向着多样化发展，但信息共享交换是基本的。“金审工程”是国家电子政务一期工程的重要组成部分，该工程二期建设的重要目标是实现全国各级审计机关之间的信息资源共享，开展联网审计，为了加快“金审工程”建设，审计署对地方审计机关提出了指导意见，一些省级审计机关还做出了对市、县审计机关信息化建设提供配套资金的决定。“金审工程”二期全部完成后，审计系统将实现资源的共享交换，并可以通过网络平台整合和分析被审计单位的数据资源，实施联网审计。

三、审计机关整合和利用审计资源的机制和制度保障

审计要发展，管理是基础；审计越发展，管理越重要。整合审计资源是审计管理的范畴，利用审计资源是审计工作的一种方法。整合和利用审计资源的目的是一致的，使审计资源配置实现“帕累托最优”。

审计运行的机制选择及制度因素决定着审计发展的方向。审计资源整合和利用的实现形式很多，但通过创新工作机制和完善管理制度来实现审计资源的整合与利用是审计机关整合和利用审计资源的根本保障。

（一）创新工作机制。开展审计工作是审计机关的职能，也是审计机关赖以存在的基础。以开展审计为核心，以法定职责为重点来整合、配置和利用审计资源的方式是管理型审计工作机制。

这种工作机制与目前审计机关按审计机关内部各业务部门的现有人员状况来提出审计计划、确定审计任务的“支配型”工作机制的主要区别是：

1．改以“微观取向”为“宏观取向”的审计计划和组织方式。即审计工作按法定例行性职责、国民经济或地方经济发展要求、国家或地方政治建设体制改革要求、国家或地方应急政策措施落实要求、审计事业发展要求来安排和组织。

2．资源的管理和资源的使用相分离。即审计专业人员分部门管理，以项目为龙头整合使用。

3．审计机关内部机构实行综合部门和业务部门“双系统、不交叉”设置。执行管理和服务职能的为综合部门，属综合系统，履行组织实施审计职能的为业务部门，属业务系统。在综合系统中，设置既超脱又有制衡作用的审计业务管理办公室，具体负责审计计划、审计管理与质量控制、审计业务审理、审计统计、审计成果分析及信息反馈等工作，目前这部分职能一般由机关内部的法制部门履行；审计机关按要求设置的经济责任审计办公室可与审计业务管理办公室合署办公，即“两块牌子，一套班子”，统一计划，统一管理审计业务。业务系统各业务部门不再负有应由综合部门执行的职能，政府投资审计可与财政财务收支审计分部门设置。

在这种机制下，本级政府预算执行审计由审计机关业务系统的所有业务部门共同执行，审计机关设本级预算执行审计工作协调领导小组，小组办公室设在审计业务管理办公室；党政领导干部、企事业主要负责人的任期经济责任审计由业务系统的相关业务审计部门承担，审计机关设经济责任审计工作协调领导小组，小组办公室设在经济责任审计办公室；此外，根据需要审计机关还可以设置其他专项审计协调工作领导小组及办公室，统一调度审计资源。如社会保障资金联网审计协调领导小组及办公室，负责具体审计的资源组合、利用等工作。这种机制下审计资源的安排以法定职责为基础，突出审计业务管理的设置。

审计机关最主要的资源是人的资源，专业人员可分为四个层次，一层是具有一定财会、基建专业水平和工作能力的人员；二层是能够准确运用法律法规的专业审计人员；三层是具有一定审计、财政、金融、财务会计和财务管理、社会主义市场经济理论水平，掌握一定的审计技术与方法的中、高级专业审计人才；四层是具有中、高级专业技术资格和办公自动公水平，能够运用计算机、数据库、网络等现代信息技术进行审计的专家型审计人才。这些资源应优先安排到业务系统及业务管理部门，业务系统各部门不同层次人才安排还应力求平衡，并兼顾专业和老、中、青搭配。业务管理办公室应配置至少1名资深业务权威性人才。

（二）完善管理制度。机制的运行必须靠健全的制度来保证。完善制度的重点是保证管理型审计工作机制良性运转。首先，必须建立或完善工作标准。目前，一些审计机关没有建立工作标准，工作无序现象突出，有人日夜忙，有人无事做，工作标准要注重将审计人才资源的潜能发挥到极致；其次要完善审计规程。个别审计机关，审计的规程、办法很多，如审计业务操作规程、计算机审计操作规程、经济责任审计操作规程等，不利于业务部门和审计人员执行，可进行制度的优化，制订以修订后的审计法为依据，符合《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》的《审计工作规程》。再次是建立《审计机关指导和监督内部审计工作及核查社会审计机构出具的报告的办法》第四要建立《审计机关优选协审社会中介机构的办法》。对于审计组组建模式的选择、利用社会审计和内部审计成果的基本要求，利用ao系统实施审计及利用网络平台开展远程审计中整合被审计单位的数据等资源的要求，可以在审计规程中做一些具体的明确。通过制度安排促进审计机关开展指导和监督属于审计机关监督对象的内部审计工作、核查社会审计机构审计属于审计机关监督对象而出具的报告，也是审计机关整合审计体系资源，利用内审、社审成果的基础。

email: linqiaonan#sohu.

12全文查看