领导干部“财产申报”的审计思考

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导言：在经济责任审计中，评价领导干部是否遵守廉政纪律是审计机关不能回避的一个重要事项，但长期以来，评价领导干部廉政纪律依据不充分始终困扰着我们。本文拟联系我国现行领导干部财产申报制度的缺陷和不足，结合本人审计工作实践，思考经济责任审计介入领导干部财产申报真实性核实的必要性和可能性。

做为多

年在经济责任审计一线上的同志，笔者在2007年参审的某县长任期经济责任审计项目中遭遇过这样的审计尴尬：审计结果报告表明，根据审计实施方案所涉及的审计资料，未发现该县长有违反廉政纪律行为，但不久纪检部门对该县长实施“两规”，查出该县长有严重的收受贿赂行为，涉及金额达百万元以上。震动之余，不得不令人深思。在审查该县长是否违反廉政纪律时，我们抽查了财政、土地、政府办等重要政府组成部门的财政财务收支，审查该县长报销的个人费用是否符合规定、乘坐的交通工具是否超过规定的标准、移动通讯话费报销是否超标准、公务接待费是否超标准等；并抽查了重大的建设项目、土地出让、国有资产处置等经济活动，审查该县长是否违反规定插手工程招投标、土地招拍挂、国有资产评估等法定程序，有无侵占国有资产、行贿、受贿以及贪污、挪用公款等违反国家财经法规的行为。我们按目前经济责任审计的要求进行了审计查证，但令审计尴尬的意外还是发生了，这说明经济责任审计存在着软肋！我们知道：审计查证的事实是审计评价的基础，两者应当互相印证，不能相互脱节，否则将使审计机关发表不恰当的经济责任审计评价的可能性加大，进而增大审计风险。而评价领导干部廉洁自律情况正存在着这一风险，廉政纪律所涉及的范围太大了，而审计取证手段存在局限性，审计取证不充分，不足以支持我们的论点！这就是审计尴尬存在的根源，是经济责任审计的软肋！如何避免审计尴尬再次出现，克服经济责任审计软肋，笔者认为：应当审计调查领导干部财产申报的真实性，并把它做为评价领导干部廉政纪律的重要审计依据之一。

一、我国领导干部“财产申报”制度的缺陷和不足

“财产申报”制度，即有关财产申报、登记和公布的制度，因其极具反腐约束力，又被国外称为“阳光法案”。我国在1995年颁布实施《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称“《收入申报》”）、2001年颁布实施《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》（以下简称“《家庭财产申报》”）。与国外“阳光法”相比，我国现行的领导干部收入申报和领导干部家庭财产申报存在以下缺陷和不足：

（一）《收入申报》和《家庭财产申报》不是法律

我国现行的《收入申报》是中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发(1995)8号文件形式发布施行的，《家庭财产申报》是中共中央纪委、中共中央组织部以中纪发[2001]9号文件形式发布施行的。它们不是法律，在效力上不同于国家立法机构颁布实施的法律。早在1989年就有人大代表提出制定财产申报法的立法建议。1994年第八届全国人大常委会将财产收入申报法正式列入五年立法规划，但“由于技术手段无法满足要求等种种原因”（据全国人大代表王全杰调查，有97%的官员对“官员财产申报”持反对意见），立法工作未能如期完成。当前我国反腐败斗争形势严峻，一个很重要的原因就是我国目前还没有比较完备的财产申报登记法律制度，对政府官员及其家庭财产收入缺乏有效的监督机制，因此建议制定国家公务员家庭财产收入申报法的呼声也日益高涨。

（二）收入申报和家庭财产申报都不公开

《家庭财产申报》第十二条规定：“《领导干部家庭财产报告书》的接受部门要有专人负责这项工作并注意保密。”可见，当前我国领导干部财产申报内容公开程度极低。按照规定，对报告的内容，应当予以保密。组织认为应当予以公开或本人要求公开的，才可采取适当方式在一定范围内公开。这就使得申报内容，只有少数领导知情。而这种申报内容透明度不高直接导致申报效果不佳。

（三）申报内容范围有限

第一，只报收入不报财产。我国现行的收入申报，只是“收入”，不是“财产”，更不是“家庭财产”。或者虽是“家庭财产”，但申报对象仅限于省部级现职领导干部。第二，没有规定“任职申报”和“离职申报”，难于发现官员在担任相应职务期间家庭财产的“增量”及其来源。

（四）监督不到位

《收入申报》虽然规定收入申报要求真实，但谁做为审查机关来核实申报材料的真实性不明确。正是由于该文件未明确规定谁是申报材料真实性的审核者以及如何进行审核，表面上谁都在管，结果谁都管不到点子上，致使收入申报流于形式。《家庭财产申报》第九条虽然明确规定：“中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告，可以核查。”但12全文查看这仅仅是“可以”，并非“必须”，又因为有不公开等保密规定，缺乏社会公众的参与监督，实际上难于实现制定本规定的目的。根据实践部门所反映的情况来看，自从实行申报以来，纪检监察部门查处的领导干部经济案件中，通过申报而获得的线索甚少，几乎没有一例是通过申报而获得线索的！

（五）惩处力度不够

在规定中只

是强调对不如实报告、隐瞒不报的，视情节轻重，采取批评教育、限期整改、责令做出检查、诫勉谈话和通报批评等党纪政纪处分处理方式。即使领导干部财产增量异常并如实上报了，也没有提出明确的处理办法！这样的惩处力度，对申报者根本没有警示作用。

可见，目前我国领导干部财产申报制度存在着严重的缺陷和不足。近年来各地实施有关领导干部收入申报制度不断深化，要求借鉴国外普遍实行财产申报制度的呼声也日益高涨。从2009年1月1日起，新疆阿勒泰地区将率先在全国试行官员财产申报制度，把过去通行的官员“收入申报”扩大为“财产申报”，并承诺在阿勒泰廉政网和当地主流媒体上公示官员的“财产申报结果”（法制日报2008年9月11日）。刚刚走马上任的国家预防腐败局屈万祥副局长在该局成立的新闻发布会上表示：“我们一直在抓紧研究财产申报制度，在适当时候将建立财产申报制度。”

二、经济责任审计要介入财产申报真实性的核实

经济责任审计要介入领导干部财产申报真实性的核实，这是由审计具有保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能和防范审计风险及经济责任审计特性来决定的。

（一）经济责任审计要介入领导干部财产申报真实性的核实，这是审计的本质要求

我们知道，审计是国家政治制度不可缺少的组成部分，从本质上看，是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，从经济社会发展与审计发展的内在联系分析，经济社会的发展要求审计不仅要查错纠弊，维护经济社会秩序，还要揭示体制机制方面存在的问题，促进公共资源得到合理配置和有效利用。作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，审计必须充分发挥预防、揭露和抵御三种功能。首先必须充分发挥预防功能。作为一种制度安排，国家审计具有内生性的威慑作用，因此，必须加强审计监督，充分发挥其对影响经济社会健康运行的各种“病害”的抑制作用。作为依法履行监督职责的审计机关，具有独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势，因而能够而且有责任及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出警报，起到预警作用。第二，必须充分发挥揭露功能。根据法律规定，审计的首要职责是监督，监督就必须查错纠弊。所以，审计必须查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、损坏资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等各种行为，并依法对这些行为进行惩戒；必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，以保护经济社会运行的安全健康。第三，必须充分发挥抵御功能。审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到本质，进行深层次分析、揭示和反映，调动积极因素，防止消极因素入侵整个经济社会系统，促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险，提高经济社会运行质量和绩效，增强经济社会运行的“免疫力”，推动经济社会全面协调可持续发展。目前，我国现行的领导干部财产申报制度存在着严重的缺陷和不足，无法作为“阳光法案”，无法成为一把“反腐利剑”。审计工作作为国家的“免疫系统”，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御病毒的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个病毒的同时，促进健全机制、改进机制、筑牢防线。审计的本质要求我们不可置身度外，视而不见，在打击和预防腐败上更不可缺位。因此，审计机关在经济责任审计中介入领导干部财产申报真实性的核实，责无旁贷。

刘家义审计长在2008年全国审计工作会议上也强调指出：当前，我国经济社会正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期，影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。这些都对审计工作提出了新的更高的要求，审计法规定审计要“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。审计机关要履行好法定职责，就必须“牢固树立科学审计的理念，充分发挥‘免疫系统’功能”。这是一种理念，绝不是一句口号，更不能将其作为套话，写在纸上、说在嘴上，而是要实实在在的真正落实在行动上，真正用于指导我们的审计实践。

（二）经济责任审计要介入领导干部财产申报真实性的核实，也是防范经济责任审计风险的内在要求

审计质量是审计的生命线，审计结果向社会公告是大势所趋，领导干部经济责任审计结果公告制度的实施也必将由试点转变为全面落实，这就要求我们的审计结果报告要经得起社会公众的推敲和监督。以目前的审计手段、审计方法所取得的审计证据，难于对领导干部廉政纪律情况作出客观的、准确的、完整的审计评价，具有很大的审计风险，这是审计人不争的共识。经济责任审计在评价廉政纪律这局部战役上确实陷入了困境，如不创造性地思考审计方法和审计内容，跳出账册凭证框框、以账论账、大海捞针式的收集审计证据等迷图和误区，就难于突出重围，最终使经济责任审计流于形式，使审计机关的社会公信力受到损害！

（三）经济责任审计要介入领导干部财产申报真实性的核实，也是经济责任审计特性的必然要求

经济责任审计工作的显著特征是受托审计，这是经济责任审计与其他项目审计的最大区别。中办发(1999)第20号《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第五条规定：“根据干部管理、监督工作的需要和党委、人民政府的意见，由组织人事部门、纪检监察机关向审计机关提出对领导干部进行任期经济责任审计的委托建议，审计机关依法实施审计。”可见，组织人事部门、纪检监察机关都可以做为领导干部经济责任审计项目的委托方。做为委托方，其委托目的主要有两个：一是希望通过审计，掌握领导干部履行经济职责的绩效，评估领导干部履行经济职责的能力，用于解决该领导干部“能不能用”问题；二是希望通过审计，掌握领导干部履行经济职责的忠诚度即廉洁自律情况，用于解决该领导干部“该不该用”问题。做为受托方的审计机关，要满足委托方的第一个委托目的不存在障碍，完全可以做到客观公正；但显然无法满足委托方的第二个委托目的，原因是审计受到审计范围、审计手段的限制以及审计时间的制约。这是一项超范围超权限的委托要求，审计机关要么拒绝受托，否则就要充分授权，进一步扩大审计范围和审计权限。审计调查领导干部财产申报真实性，是满足委托方的第二个委托目的的必要手段。因此，经济责任审计要介入领导干部财产申报真实性的核实，也是经济责任审计特性的必然要求。

长期以来，各级审计机关都大力宣传了领导干部经济责任审计作用和重要性，却对领导干部经济责任审计的局限性宣传不够，以致于社会各界对这项工作的期望值过高。2002年中组部颁发《党政领导干部选拔人员工作条例》明确指出：“对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计”，这使经济责任审计成为加强干部监督管理、保证领导干部正确履行经济责任的重要环节。党的十七大对经济责任审计的要求更高，再次强调：要健全领导干部任期经济责任审计制度，加强对权力的监督和制约，让权力在阳光下运行。

三、经济责任审计介入财产申报真实性核实的可能性

两种做法设想可供参考：一是加大审计法规建设，解决“无法可依”障碍。把“审计调查领导干部财产申报真实性”明确体现在即将出台的《领导干部任期经济责任审计条例》中，或在审计操作规程与审计操作指南中明确：要求被审计领导干部向审计组提供其任职期间的财产状况申报资料，审计组根据被审计领导干部的申报资料和调查收集的银行存款信息、房产信息等，注重分析被审计领导干部任职期间家庭财产的增量及其来源。二是充分发挥原有经济责任审计联席会议机制和各成员单位合力作用，以组织人事、纪检监察等部门专项委托查证的形式介入。在审计进点座谈会上通过组织人事、纪检监察等部门要求被审计领导干部向审计组提供其任职期间的财产状况申报资料。审计组根据被审计领导干部的申报资料和调查收集的银行存款信息、房地产信息等，注重分析被审计领导干部任职期间家庭财产的增量及其来源。审计组形成专项审计调查报告后，由审计机关反馈给组织人事、纪检监察等委托部门。

审计调查领导干部财产申报的真实性具有可操作性。第一，各银行系统的联网和实名制，为审计调查提供了便捷条件。审计机关只要向银行出具审计协调函，就可以取证到领导干部及其近亲属的银行存款信息。第二，房地产产权的实名制，为审计调查领导干部及其近亲属的不动产提供了方便，审计机关只要向房管部门、土地管理部门出具审计协调函，就可以取证到领导干部及其近亲属的房地产信息。第三，随着我国物权法的颁布实施，财产实名制也将逐步完善，这也将为审计调查领导干部财产申报的真实性提供更多的可操作空间。

参考文献：

1、姜明安：《“阳光法案”的困境与求解》；

2、桑玉成：《论“财产申报制度”及其对于反腐败的意义》；

3、刘家义：在全国审计工作会议的报告（2008年12月29日）。

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