财税改革的现实困境与路径

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【摘要】政策网络由各级政府机关、利益团体、官僚机构、社会组织、公民个人等行动者组成，政策网络理论强调合作共赢、互动博弈，该理论已经成为公共政策过程分析的重要范式。深化财税体制改革是推动整个社会改革的关键点和重要突破口。文章以政策网络理论为视角，分析了当前财税体制改革存在的困境，并提出了针对性的措施。

【关键词】财税体制改革政策网络公共政策利益博弈

财税改革：不是选择之一而是必然选择

财税问题是一个国家能够科学合理良性有序运行的命脉问题。从古至今，人们对于财税问题都给予了高度关注和研究。司马迁在《史记》中记载自虞、夏时，贡赋备矣，中国的税收历史悠久，事实上随着国家的产生，税收就伴随产生。但是随着社会经济文化环境的变化，不同时期的税收政策效应存在着巨大的不同。如何顺势而为，对财税体制进行相应的改革成为国家发展的一个重要问题。从春秋时期齐国管仲的相地而衰征，鲁国的初税亩，及至秦国首创了较为完整的财政体制，赋役制度和税收制度都具备一定的完整性和系统性，唐宋时期的两税法将中国税制发展推进到了一个新的高度，王安石的方田均税改革以及明代张居正的一条鞭法，雍正时期的摊丁入亩都在中国古代财税改革历史上留下了浓墨重彩的一笔。纵观这些改革有一个巨大的共同点在于，改革在当时的社会环境下成为一种必然选择，不可不改，改革过程中在一定程度上触犯了既得利益团体，但是在更大的程度上反哺了社会经济发展。

改革开放以来，中国社会经济发展取得了重大成就，虽然1994年的分税制改革在很大程度上将政府和企业、中央和各级政府、公权和公民三种关系交汇在市场体制中间①。这一次财税体制改革也被称之为中国改革历程中的经典之作，其整体的思路和框架延续至今，20年过去了，分税制的弊端亦逐渐暴露出来。尤其是长期以来中央政府和地方政府存在着财权事权不一致，各个地方的实际税负也不一致等问题。财政收入与地方收入之间存在横向不均衡，中央与地方之间也存在着纵向不均衡，财政转移支付的结构性和层次性复杂，难以发挥真正的效果。在此情况下，国家和社会的发展已然在某种程度上对财税体制改革形成了倒逼②。

近年来，有关于财税体制改革的问题引起了全社会的广泛关注。党的十八届三中全会发布的改革公报中明确指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。事实上，财税体制改革是一项牵一发而动全身的系统工程，涉及的利益主体众多，改革所涉及的层面也非常广泛。从某种程度上说，深化财税体制改革乃是深化整个经济体制改革以及推动整个社会改革的关键点和重要突破口，科学合理行之有效的财税体制对于经济体制改革和整个社会改革具有重要的反哺价值。就此而言，深化财税体制改革已经不是众多选项中的选项之一，而是一种必然选择，大势所趋，不可不改。

理论溯源：政策网络理论的缘起嬗变与分析方法

政策网络理论(policy work theory)缘起于多元主义与综合主义之间的激烈论争。多元主义是20世纪上半叶西方社会广为流传的一种政治思想，是多元价值主义的一种必然结果，其基本观点在于政治权力是多元的。综合主义同样是20世纪上半叶西方社会广为流传的一种政治思想，综合主义也强调政府与利益团体之间的互动，但是与多元主义有区别，多元主义的互动强调的是一种竞争，综合主义的互动更多的是政府将利益集团纳入国家运行的轨道。随着英美各国民主化进程的加快，社会多元性与广泛性的特征日益明显。传统的多元主义与综合主义虽然对于利益集团在公共政策过程中的影响有所考量，然而在政府与利益集团的合作模式上存在分野。政策网络理论正是在这一背景下兴起的，及至20世纪90年代，政策网络理论获得了极大的发展③。

政策网络理论的核心概念即政策网络从本质上说一种结构性的政治概念，政策网络的网络是由各级政府机关、利益团体、官僚机构、社会组织、公民个人等行动者组成的，各个行动者都拥有自己的资源和预期，各个行动者之间是一种平等的关系;政策网络之所以存在的一个重要理由就在于政策参与者所拥有资源的异质性使得他们之间相互依赖，需要各个政策参与主体采取相应的策略活动来互动博弈实现自己的目标 ④。20世纪90年代，政策网络理论蔚为大观，成为欧美国家分析政策过程的重要工具。

政策网络理论作为公共政策过程分析的一种重要工具，展示了其巨大的优越性，这种优越性主要体现其分析方法上的创新，既不同于多元主义的竞争，亦不同于综合主义的纳入，而是强调合作，改变了传统的线性关系，在政策过程中强调互动合作。基于政策网络视角下的公共政策之于传统的政策过程有很大的差异，传统的公共政策更多的是一种线性方式，政府作为公共政策的制定者，公众(或者说特定群体的公众)更多是一种受众的角色，政府与公众之间的关系乃是一种管理者与被管理者的关系，公共政策由政府各个机构通过一层一层的上传下达，实现公共政策目标。在政策网络理论视角下，传统的单线关系被改变，执行过程不再是一元性的，而是一种复合结构，强调政府与公众之间的合作，协同执行。尤其是让公众参与到政策过程中，加强了与政府的合作，同时极大地减轻了政府在制定和执行公共政策过程中的阻力。

政策网络理论强调合作共赢，理性选择、人际互动、网络分析、结构分析等分析范式是政策网络理论的重要分析方法，这些分析方法在具体操作上略有差异，但作为政策网络理论整个范畴体系下的分析范式，也存在着诸多共同点⑤。首先，强调政策过程的参与主体是多元的;其次强调政策参与主体是具有理性的;再次强调政策参与主体对于自身利益的考量是积极的;此外，政策网络的分析方式强调互动、博弈。

现实困境：财税体制改革的主要困境分析顶层设计困境。财税体制改革是一项牵一发而动全身的系统工程，科学合理的战略规划至关重要，如同一艘轮船在大海里航行，如果因为缺乏方向指引而走上了错误的方向，无论怎么努力，都无济于事，反而到不了正确的港湾。党的十八届三中全会赋予了财税体制改革国家治理的基础和重要支柱的特殊定位，明确指出必须要完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。可以说，这在一定程度上指出了战略规划的方向，但是所提出的这些内容，在当前的现实环境下，都存在着极大的困难。从立法层面而言，中国的《预算法》修订从2004年开始就已经提上了议事日程，迄今为止已经经过了三届人大的修订工作，但是距离《预算法》真正能够修成正果恐怕还没有一个明确的日期。就税收立法而言，税收是一项涉及国计民生的重要公共议题，法定性也是税收的基本原则之一，当前我国的现行的24个税种，只有《个人所得税法》、《车船税法》、《税收征收管理法》三部由全国人大及其常委会制定的法律法规，其他大部分涉税法律法规的立法层级较低，规范性文件较多，而且很多文件还是暂行措施。又如就事权而言，中央与地方政府的关系问题一直是大一统国家所面临的一个重要问题，财权事权的纵向不平衡使得各个地方的发展存在巨大的差异，财政转移支付制度也存在诸多问题，难以实现二次分配的动态平衡⑥。

利益博弈困境。财税体制改革涉及到多个部门多个群体，甚至在某种程度上说与每个人都息息相关。事实上，在政策网络理论的视野中，即使是政府部门或者其他管理机构也存在自身的利益，并不只是一个政策制定执行的工具或机构。基于这样的认识，官僚机构面对不同的政策环境、政策参与者的时候也会显示不同的政策偏好，正是因为每个主体都有着不同的政策偏好，必然会出现了多元博弈的情况。当前中国社会处于转型时期，社会矛盾较多，从某种意义上而言，阶层分化也较为严重，不同利益群体之间的分野较为明确⑦。如在2011年《个人所得税法》修订的过程中，搜集到的意见建议就达到了23万条，事实上还有很多人没有通过网络这一渠道进行意见建议的表达。又如2013年讨论较多的《税收征收管理法》的修订问题，也涉及到多个部门之间的利益博弈，《税收征收管理法》修改，与行政部门法发展密切相关，特别是与行政许可法、行政强制法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法都有关联性。此次《税收征收管理法》修改多多少少都涉及到行政法一些基本制度的衔接问题，特别是对于税收复议前置，包括纳税之后取得诉权、复议权制度的内容。如何有效平衡各方利益，虽然不能实现帕累托最优但也应该实现帕累托改进，但是我国的层级机构体系以及各个部门之间的联动机制建设不足，往往各自为政，愿意揽功却不愿担责，可以预见，在财税体制改革的问题上，复杂多元的利益博弈将长期存在。

公众参与的困境。公共政策要达到其预期的目标，取得预期的政策效果，关键在于政策的有效执行。我国公共政策制定的基本步骤大概包括立项、起草、审查、决定、公布、备案等过程。公众参与可以为公共政策制定及执行提供正当性、公共性以及一定程度的理性。尤其是财税体制改革与社会公众密切相关，在纳税问题上，不管来自哪一个部门或单位，实际上每个人都是纳税人，我们的工资要扣税，我们购买的每一件商品里面也涉及到税缴纳。在财政问题上，财政支出的事项及其流向对于公众也影响甚大，尤其是在一些诸如道路、交通、水电等基础设施建设的问题上，与公众生活质量的改善密切相关。但是，当前我国公众在参与财税体制改革的问题上还存在着极大的困境，参与的深度、广度都不足，参与的质量和效率也亟待提高。一方面，政府部门本身往往愿意闭门造车，没有听取公众意见建议的习惯，而且长期以来所形成的官僚主义作风，使得政府部门在制度设计之时，更习惯于自上而下的推行，而不愿意在推行之前自下而上的听取意见。另一方面，公众参与的渠道匮乏，从政策网络理论的视角而言，公众作为政策目标的基本指向，有着极大的意愿与理性参与到公共政策过程中，但是当前我国公众参与的渠道不足，一些听证会及网络意见征集大多流于形式。

路径选择：政策网络理论视角下的改革策略

以政策网络理论为视角，财税改革的策略主要包括以下几个方面：

一是从战略层面加强顶层设计。虽然政策网络理论强调多元互动，财税体制改革是纷繁复杂的：虽然是牵一发而动全身，但也不可能毕其功于一役⑧。因此，对于财税体制改革必须要有明确的认识。良好的公共政策制度体系，既要通顶层，也要接地气，传统的多元主义与综合主义之所以受到挑战与二者过于强调所谓竞争与吸纳密切相关。所谓多中心即无中心，就此而言，注重顶层设计注重战略规划，对于推进财税体制改革具有十分重要的意义与价值。必须在立法、税收制度设计、财政转移支付、中央与地方财权事权平衡以及督促地方发债等问题上有明确的制度规划，磨刀不误砍柴工，有了明确的战略规划与设计之后，财税体制改革的问题有望得到加速前进。

二是协调利益冲突寻找平衡。对于财税体制改革，不能单单从钱或者事的传统层面去认识理解，而是应该从国家治理能力和治理体系现代化这一高度去加强理解⑨。政策网络理论的分析模式不同于传统的将政策过程分割为多个阶段进行分析，而是从整体网络的角度进行分析。在政策网络中，各级政府机关、利益团体、官僚机构、社会组织、公民个人等政策参与者针对公共政策的内容进行协商，协商过程中遵循妥协与谈判的规则。作为理性的利益团体或个人，追寻自身的利益并无问题，但是也应该超越局部利益看到整体利益，对部分利益的让渡并不一定导致失去利益，由于财税体制改革推动整个社会经济大环境的改善，必然会释放更多的改革红利，从原本的让渡与牺牲中收获更多。

三是加强公众参与机制构建。在新的历史条件下坚持社会主义，必须坚持走自己的路，必须顺应世界大势，必须代表最广大人民的利益。新时期，财税体制改革应该有大的眼界、思维，先进的理念，宏观战略，不能局限个人利益和本位主义⑩。社会发展依靠人民，发展也为人民，改革开放30多年来，我国社会经济高速发展，综合国力跃上新的台阶，在世界经济中占据日益重要的位置。政府部门应该改变传统的线性思维方式，树立合作精神，对公众参与问题给予高度重视。缺乏公众参与的改革，非但达不成目标，反而会适得其反。一方面要完善公众参与财税体制改革的法律法规，另一方面要加强听证会、座谈会、调查研究、网络意见搜集等公众参与渠道建设，此外，还必须构建公众参与政策议题的监督反馈机制，提高公众参与的质量和效率。

综上，深化财税体制改革乃是深化整个经济体制改革以及推动整个社会改革的关键点和重要突破口，科学合理行之有效的财税体制对于经济体制改革和整个社会改革具有重要的反哺价值。本文从政策网络理论出发，分析了当前财税体制改革存在的顶层设计困境、利益博弈困境、公众参与困境，并提出了有针对性的对策措施，以期对深化财税体制改革具有所重要的借鉴意义。

【注释】

①王雍君：重塑央地财政关系，《人民论坛》，2013年第21期，第43页。

②谢旭人：坚定不移加快财税体制改革，《人民论坛》，2011年第2期，第8～10页。

③闫文仙，张磊：政策网络理论的完善路径：与IAD的整合，《云南行政学院学报》，2012年第5期，第88～91页。

④石凯，胡伟：政策网络理论：政策过程的新范式，《国外社会科学》，2006年第3期，第28～35页。

⑤杨代福：政策网络理论途径的缺失与修正，《理论月刊》，2008年第3期，第82～85页。

⑥朱大旗：新形势下中国财税体制改革与财税法制建设的应有理念，《法学家》，2004年第5期，第11～15页。

⑦马海涛，肖鹏：中国财税体制改革30年经验回顾与展望，《中央财经大学学报》，2008年第2期，第1～6页。

⑧方胜：财税体制改革顶层设计：难点与重点，《理论学习》，2012年第7期，第42～43页。

⑨祁晓红：对深化财税体制改革，实现收入倍增计划的几点思考，《中国发展》，2013年第13期，第38～41页。

⑩董幼鸿：论公民参与地方政府政策评估制度建设―以政策网络理论为视角，《上海行政学院学报》，2009年第10期，第83～91页。