行政诉讼调解制度 - 范文无忧网

[反思与重构我国行政诉讼被告认定规则]1990 年10 月1 日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)确立了行政诉讼制度。1998 年颁布实施的最高人民法院《关于执行< 行政诉讼法> 若干问题的...+阅读

行政诉讼调解制度【1】

摘要：人民法院审理行政案件不适用调解，这是我国《行政诉讼法》明确规定的，只有在行政赔偿诉讼这一种情形下才可以适用调解。

这样的规定在当时具有合理性，主要是为了防止行政机关任意处分行政职权。

但是随着行政诉讼法理论和实践的快速发展，关于可否在行政诉讼中建立调解制度的争论一直在持续。

本文首先分析了行政诉讼缺少调解制度存在的弊端，其次讨论了设置调解制度的理论基础，最后提出了行政诉讼调解制度的具体构建措施。

关键词：行政诉讼调解制度理论基础构建措施

在我国，自从1989年4月4日《中华人民共和国行政诉讼法》通过之日起，行政诉讼不适用调解就成为理论界的一条定律，并且在当时司法实务中也很好地贯彻执行了这一规定。

但是随着社会政治经济的快速发展，理论和实务界发生了巨大变化：行政法学界关于能否在行政诉讼中建立调解制度的争论一直在持续，特别是在最近完成的《行政诉讼法》修改建议稿中出现了调解制度，更引起了学者们激烈的辩论;而在司法实务界中，行政诉讼大量适用调解的情形早已屡见不鲜了，原被告双方通常都是通过庭外协调、和解等方式达成一致，然后以原告方撤诉结束案件，这里的庭外协调、和解等方式本质上就是调解。

鉴于理论和实务中存在的巨大差异，笔者认为明确能否在行政诉讼中建立调解制度这一问题刻不容缓。

根据目前有关情况来看，在行政诉讼中建立调解制度已具备成熟条件，这既有相应的理论作为基础，也符合实务需求。

通过建立这一制度，有利于促进司法成本的节约和司法效率的提高;有利于促进行政诉讼法自身的发展和完善;有利于促进和谐司法目标的实现。

一、行政诉讼缺少调解制度的弊端

(一)撤诉率连年走高

根据我国《行政诉讼法》的有关规定，行政诉讼案件不适用调解，但是在实务中，这一规定早就名存实亡了，原被告双方和法院通常是绕开这一规定，变相采取庭外协调、和解等方式来达到调解的效果，这个条文已经不具备存在的价值了。

由于法律没有规定调解制度，而原被告双方和法院往往热衷于使用调解方式结案，因此出现了许多有悖法理的案件，并且其中不乏和稀泥等情况。

正是因为经常采用这种于法无据的调解方式，才导致行政诉讼案件撤诉率多年来居高不下，这种情况是非常不正常的。

根据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1992年到2000年，全国人民法院一审行政案件撤诉率分别为37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%，又如，据最高人民法院统计，在2006年全国行政案件中，行政机关完善或改变行政决定后，原告自愿撤诉32146件，占总数的33.82%，同比上升12.13%。

(二)审判僵化、效率低下

由于法律明确规定行政诉讼案件不能适用调解，这就使得基层人民法院在审理第一审行政诉讼案件时必须组成合议庭，否则将无法开庭。

这一要求在我国东部和中部地区基本可以实现，但是在欠发达的西部地区，很多基层人民法院却难以组成符合规定的合议庭，因为法官的数量本来就不足，并且熟悉行政诉讼业务的法官更是稀少，这就导致了案件无法正常进行，这是一个问题。

另外一个问题就是即使组成了合议庭并开始了审判，法官也只是完全按照法律规定的步鄹来审理，照本宣科，必然使诉讼变的机械僵化，很多不必要的程序本可以省略，但我们还是固执的走完所有规定的程序，结果可想而知，不但会造成司法资源的浪费，还必然会导致司法效率的下降，可谓是得不偿失。

(三)纠纷解决不彻底

如果没有调解结案的方式的话，法院就必须对每个案件都作出判决，这看似合理，但实际上非常不利于纠纷的有效解决。

法院作出判决后，如果原告和被告中的一方或双方对判决结果不满意的话，必然会继续上诉，因为他们都希望法院作出有利于己方的判决结果，这样就会延长解决行政纠纷的时间，而且最终的结果极有可能还是会让一方当事人不满意。

法律程序走完了，但是纠纷却没有得到彻底有效的解决，那之前所有的努力可以说都是白费了，这并不是我们希望看到的。

(四)法律权威受到损害

法律规定了行政诉讼案件不能适用调解，但是在审判实践中，很多案件却往往是利用庭外协调、和解等方式来达到调解的目的，从法理角度分析，这种行为是违法的，它是对法律本身赤裸裸的挑衅，是对法律尊严的肆意践踏。

这与我国正在进行的法治建设背道而驰，如果不及时纠正，就会削弱人民对法律的信任，法律的权威必然会受到损害。

这为我们指明了一个方向，必须立即完善我国现行行政诉讼法律制度。

二、行政诉讼设置调解制度的理论基础

我国《行政诉讼法》出台时之所以规定行政诉讼案件不适用调解的原因是，当时的理论界趋于一致地持公权力不可处分这一主要的观点。

他们认为，保障国家、社会以及公共利益的代表是行政机关，因此行政权一经设立，就具有不可抛弃性。

基于这个出发点，有学者认为：行政诉讼双方当事人的权利和义务是由实体法事先规定的，任何一方均没有任意抛弃权利或者免除义务的自由，并且作为行政诉讼客体的具体行政行为是行政机关单方面作出的，不能因为当事人双方的意思表示而变更或者废弃。所以，在案件审理期间原告和被告双方都没有权力处分各自的行政权力和义务，同时作为居中裁判者的人民法院也不得以调解或变相调解的方式结案，必须严格按照法律规定做出相应的裁判。

不同意在我国行政诉讼中设置调解制度的学者们还认为，行政诉讼毕竟与民事诉讼存在较大差异，不可能像民事诉讼中那样给予原被告双方较大的自由，因此在行政诉讼中有必要对这种自由严加控制。

但是随着我国行政法学理论和实践的快速发展，更多的学者开始根据当下行政诉讼产生的种种弊端思考是否可以在行政诉讼中建立调解制度这一问题。

经过学者们的努力研究分析，对这一问题给予了肯定答复，并且获得了绝大多数学者的支持，认为可以在行政诉讼中建立调解制度，而且建立这一制度还是十分必要的。

学界过去对公权力不可处分的理解过于绝对化，并没有清楚的认识到这一原则的实质内涵。

目前大多数学者主张应该这样理解：公权力在一定条件下也是可以处分的，并不是不可以处分，只不过必须坚持一定的限度，不能肆意的处分。

这在许多行政程序中都有体现，比如说在行政复议程序中，如果行政机关认为作出的具体行政行为不适当，那么它可以变更甚至撤销该具体行政行为，这其实就是对公权力的一种处分，既然在行政复议中可以对公权力作出处分，那为什么在行政诉讼中就不可以呢?行政复议和行政诉讼都是解决争议的方式，只要按照适当的标准，就应当允许在行政诉讼中也可以对公权力作出一定处分。

这样一来，就为在行政诉讼中建立调解制度奠定了一定的理论基础。

除此之外，自由裁量权的存在也为调解制度的建立提供了一定的理论支撑。

行政法律也像其他法律一样，使用了许多模糊性的词语，例如情节轻微、情节严重等等，但是法律没有对这类词语作出明确的界定，这就给行政主体预留了自由选择的空间，使其具备了自由裁量权。

行政机关可以在法律规定的界限内根据具体情况行使裁量权，这为适用调解提供了可能。

当然，在行政诉讼调解过程中，行政机关并不能肆意处分权力，尤其是自由裁量权，人民法院必须充分发挥监督职能，确保调解合法合理，保障当事人的合法权益。

三、行政诉讼调解制度的具体构建措施

在行政诉讼中设置调解制度已为多数学者所认同，最近完成的《行政诉讼法》修改建议稿中也出现了调解制度，并且涉及的条文数量不少，说明了设置调解制度势在必行。

但是关于调解制度的具体规定，学术界的主张却不一致，为了更好地发挥调解的作用，解决纠纷，笔者综合各种意见和建议，提出若干具体措施，希望构建一套完善的行政诉讼调解制度。

(一)调解原则

调解原则是指原被告双方和人民法院在调解过程中必须共同遵守的准则，它是一条红线，贯穿于调解活动的始终，是保障整个调解活动有序进行的基础。

我们应当遵循自愿、合法以及以事实为依据，以法律为准绳原则。

1 自愿原则。

自愿原则是指人民法院进行调解必须建立在原被告双方自愿的基础上。

它既包括程序意义上的自愿，也包括实体意义上的自愿。

前者是指以调解的方式解决争议应当是出于原被告双方的意愿，人民法院不得强行调解;后者是指达成的调解协议，也必须是出于原被告双方的意愿，是原被告双方真实的意思表示，人民法院不得向当事人施加压力，任意一方不得勉强另一方。

这是和行政判决的主要不同之处。

2 合法原则。

合法原则通常说的是双方当事人达成的调解协议所涉及的事项不能违背法律规定。

它也包括了程序和实体两方面的要求：程序上必须合法，一定要按照法律规定进行;实体上也必须合法，不得有损任何单位、组织以及个人的合法权益。

当事人达成的调解协议，必须经过人民法院的审查，一旦发现有违合法原则的情形时，则不能批准。

3 以事实为依据，以法律为准绳原则。

该原则是指人民法院在审理行政诉讼案件时，只有在事实清楚、是非分明的基础上才能进行调解。

查明案件事实真相是划分双方当事人责任的前提，也是顺利开展调解工作，正确解决争议的基础。

人民法院在调解时，必须查明案件事实真相，把握双方争议的焦点，只有这样才能推进调解工作的顺利进行，切忌不明真相的情况下就盲目适用调解。

(二)调解范围

关于调解的范围，应当主要限定于涉及自由裁量权的案件。

以行政主体对行政法规范的适用有无灵活性为标准，可以将行政行为划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。

对于羁束行政行为而言，法律在各方面都已经作出了明确规定，因此不具有适用调解的可能性;对于自由裁量行政行为而言，法律只限定了大致范围和程度，并没有强制规定具体的要求，因此具体操作还需要行政主体根据实际情况做出适当的决定，这是适用调解的基础。

(三)调解程序、效力及其他事项

调解程序就是指调解的过程。

通常具有三个阶段：开始、进行和结束。

调解是人民法院审理案件、结束诉讼程序的一种方式，因此它和人民法院的生效判决具有同等的法律效力。

有关行政诉讼调解所应遵循的程序、效力以及其他事项，可以参考民事诉讼调解的相关具体规定。

将调解引入到行政诉讼程序中是大势所趋，符合国际发展潮流。

它有利于大幅降低连年走高的撤诉率;有利于促进司法成本的节约和司法效率的提高;有利于行政纠纷的彻底解决;有利于维护和保障法律的权威。

以上关于调解制度的理论基础及具体构建措施的探讨，必然还有不足之处，这也说明了完善我国行政法律制度必将是一个漫长的过程，还需要我们继续努力，共同开创我国法治建设新局面。

行政诉讼调解制度【2】

摘要：新《行政诉讼法》规定对某些类型的行政案件可以调解，体现了对司法效益的追求以及对当事人处分权的尊重。

我国应当从调解的适用阶段及范围等方面充分发挥其在行政诉讼领域的重要作用。

关键词：诉讼调解;司法效益;自由裁量权

一、调解制度纳入行政诉讼

行政诉讼调解是法官促使行政诉讼当事人就诉讼标的自愿达成调解协议，从而终结诉讼程序的活动。

①在行政诉讼制度构建之初，立法界普遍认为行政权反映的是一种纵向的管理与被管理的关系，行政纠纷是行政主体在行使行政权过程中发生的，对此引起的诉讼不得适用调解。

随着行政诉讼司法实践的推进以及当事人的处分权和自主权受到重视，我国尝试着将作为东方经验的调解制度纳入行政诉讼中，如《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》②、《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》③等规定的颁布，极大地刺激了学界对行政诉讼调解制度的研究。

新《行政诉讼法》适应法治的发展趋势，有限的引入调解制度，对涉及赔偿、补偿、自由裁量的案件可以调解，为老百姓坐下来和政府部门协商解决纠纷提供了途径。北京大学姜明安教授说。④

二、行政诉讼调解制度的价值理念

(一)对司法效益的追求

司法效益是我国当前司法改革的主线，是司法公平与效率的协调一致及完美结合。

⑤行政诉讼调解制度的引入，体现了对司法效益的追求：首先，诉讼调解相对于审判程序更能合理地利用司法资源，发挥程序灵活、高效等特点;其次，从司法实践来看，诉讼调解的司法质量更高，自愿达成调解协议的当事人一般不会上诉、缠诉甚至是信访，真正实现案结事了。

(二)对当事人处分权的尊重

当事人对诉讼标的具有处分权是诉讼调解的前提条件之一。

在行政诉讼制度构建之初，立法者基于行政主体对行政权力没有处分权这一命题从而排除调解在行政诉讼中的适用。

笔者认为该命题过于绝对，行政主体享有一定的处分权：如果被起诉的行政行为本身违法或不当，通过诉讼调解能够及时将该行为矫正过来，这对于监督行政主体依法行政、及时化解行政纠纷具有积极意义。

在诉讼调解过程中，注重当事人的自我参与、互相让步，尊重当事人对实体权利及程序权利的自愿处分，从而实现友好解决纠纷。

三、行政诉讼调解的适用

(一)诉讼调解的适用阶段

学者对哪个阶段可以适用诉讼调解存有争议：有学者主张将调解限制在法庭审理阶段⑥，也有学者认为诉讼调解仅在一审程序的准备阶段可以适用⑦。

笔者认为，行政诉讼的目的除解决行政争议之外，还有监督行政主体依法行政的目的。

引入诉讼调解方式来解决行政纠纷，并不是停止对被诉行为进行审查，而是在查明事实、分清是非的基础上，以不损害国家利益、公共利益和他人合法权益为前提进行调解。

因此，只有在被诉行为实体审查之后法院宣告判决之前，才能对符合条件的诉讼案件予以调解。

也就是说，只能在法庭审理阶段进行调解，其他阶段均不得进行诉讼调解。

(二)诉讼调解的适用范围

并不是所有的行政诉讼案件均可调解，对可调解的诉讼案件范围要严格限定。

新《行政诉讼法》⑧对诉讼调解的适用范围进行了积极列举，一目了然，并首次将自由裁量权的案件纳入诉讼调解范围，具有重大的现实意义。

由于行政管理的范围广、事项繁杂，法律、法规便赋予行政机关自由裁量权，法律规定了大量的模糊性法律术语，以使行政主体结合具体案情、灵活多变的管理行政事项，提高行政效率。

行政主体依据自由裁量权而为的行政行为，对事实的认定或是对法律的适用，都有一定的处分权，这就为行诉讼调解创造了适用空间。

行政诉讼调解制度，可以充分发挥法院的作用，达到既保护相对人的合法权益，又监督行政机关依法行政的目的。

[ 注释 ]

①黄学贤.行政诉讼调解若干热点问题探讨[J].法学，2007(11)：44.

②关于审理行政赔偿案件若干问题的规定规定：人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解.调解成立的，应当制作行政赔偿调整书.

③关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见规定：诉讼案件、刑事自诉案件及其他轻微刑事案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解.

④徐隽.民告官，法律这样为百姓撑腰[N].人民日报，2014-11-6.

⑤陈永鸿.论司法效益的内涵及其时代意义[J].湖北师范学院学报(哲学社会科学版)，2004(2)：86.

⑥郭志远.对我国行政诉讼调解制度的反思[J].安徽农业大学学报(社会科学版)，2006(2)：65.

⑦朱福惠，刘伟光.我国行政审判中调解制度的改革与完善[J].现代法学，2002(5)：36.

⑧行政诉讼法第60条第1款规定：人民法院审理行政案件，不适用调解.但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解.