地方人大应在行使重大事项决定权中树立权威

[试论地方人大在政治文明建设中作用的发挥]地方各级人民代表大会及其常务委员会，是我国地方各级的国家权力机关。在推动社会主义政治文明建设的伟大实践中，承担着极其重要的使命，应当也必须依据宪法和法律的规定，充分发挥...+阅读

文章标题：地方人大应在行使重大事项决定权中树立权威

讨论、决定本行政区域政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。这项职权的行使状况如何，不仅事关地方人大及其常委会作用能否依法得到有效发挥，而且直接关联着作为地方国家权力机关在该行政区域内广大人民群众心目中

的地位和口碑，以及对于其他国家机关的控制能力和影响力。同时，由于重大事项决定权相对于其它“三权”（即立法权、监督权、任免权）而言，更具有根本性，再加之实践中这项职权行使上普遍存在滞后的现象，因此，研究和探索在新形势下地方人大如何与时俱进，充分而有效地行使好这项职权，不断增强地方人大的权威这一问题，就显得尤为迫切和重要了。

一

多年来特别是近十年来，地方各级人大依据宪法和法律的规定，积极探索，大胆实践，并从各地的实际情况出发，在讨论决定本行政区域内重大事项，推进决策的民主化、科学化、制度化的进程中，做了大量工作，作出了艰苦的努力。人们欣喜地看到与之紧紧相伴随的是地方各级人大的作用得到比较充分的发挥，权威日渐增强。具体表现为：一是适时讨论、决定本行政区域的政治文明建设和民主法制的重大事项，有力地促进了依法治国方略的层层贯彻实施，维护了一方社会的安定团结和政治稳定；二是适时讨论、决定本行政区域的物质文明建设和精神文明建设中的重大事项，围绕发展第一要务，研究解决了一批改革开放和经济、社会协调发展中遇到的新情况、新问题；三是适时讨论、决定本行政区域内人民群众普遍关心的重大事项，关注民生，反映民意，集中民智，督促落实了一批人民群众反应强烈、迫切要求解决、事关其根本利益的问题。尤其难能可贵的是地方各级人大摸着石头过河，积极探索依法行使决定权的路子，在尊重和依靠各级党委的领导，正确处理好与其他国家机关特别是行政机关的关系、科学规范重大事项决定权的行使行为诸方面，也都积累了许多可资借鉴和值得推广的经验。

同时，应该清醒地看到，重大事项决定权行使中客观存在的差距与不足，“不作为”、“难作为”、“滥作为”、“不规范”的现象还较多存在。具体表现为：一是有些地方人大未能切实履行起宪法和法律赋予的神圣职责，思想上不思进取，行动上习惯于旧的政治体制下的“党委决定把关、政府贯彻执行、人大监督支持”的传统做法，甚至怕搞僵关系、得罪他人、影响工作，因而考虑“不越权”多，考虑“失职”少。即使每年都作出的一些决议、决定，如代表大会批准各项报告的决议，常委会批准财政决算及预算部分变更的决议，召开代表大会的决定等，也都是例行公事，多为程序性、公式化的，毫无创制可言；二是有些地方人大思想上虽然欲有为、有威，但实践中却往往顾虑重重，掣肘多多。地方党委直接决策后交国家机关执行，包办代替现象时有发生；党委、政府联合发文，党政不分的情况屡见不鲜；政府及其职能部门不习惯或者不愿意将一些本应由同级权力机关决定的重大事项提交讨论决定的现象则比比皆是。再加之至今国家尚没有一部统一的法律法规，来科学界定和合理划分各级人大行使重大事项决定权的范围、层次、方式以及相关法律责任等，客观上也造成了地方人大难以行使这一职权；三是有些地方人大不能准确把握和正确使用好宪法和法律赋予的重大事项决定权，不珍惜手中人民授予的权力，甚至漠视最广大人民群众的根本利益，作出了一些本不应该作出、甚至有悖于“三个代表”重要思想和法律法规的决议、决定。如有的基层人大尤其乡镇人大，行使决定权多与收费、集资相关，使名目繁多、可能引发社会矛盾、甚至劳民伤财的集资收费、政绩工程得以“合法化”，这实在是影响权力机关威信的不明智之举；四是地方人大在行使重大事项决定权的过程中普遍存在不规范的现象，随意性较大。首先是事前，对是不是重大事项，认识难统一，界定无尺度，议题选择有难度；其次是事中，操作程序失范。譬如调研论证怎样进行，讨论审议如何组织，表决通过的方式由谁定夺，决议决定的内容以及公布的媒介是否统一确定等；再次是事后，对决议决定的组织实施情况如何监督，怎样建立一套行之有效的跟踪督办、信息反馈制度以及构建必要的制约、制衡机制等，都亟待作出统一规范。上述这些问题，一定程度上导致地方人大决定权的虚置、转移和人大权威的弱化，若不能得到有效解决，势必影响到宪法和法律赋予地方人大各项职权的全面履行，人民代表大会这一我国的根本政治制度，也势必受到侵害和挑衅。

二

地方人大怎样在行使重大事项决定权中不断增强权威呢？笔者以为，可从以下几个方面去努力探索，并不断开拓、创新，日积跬步，必定能致千里。

（一）要从解决思想认识入手，进一步提高对行使好重大事项决定权重要意义的认识，确立起新时期人大工作的权威观，打牢决定权行使的思想基石。

地方人大要在行使重大事项决定权中真正树立权威，在思想上，必12全文查看须解决好以下三个方面的认识到位：首先，要清醒地看到行使重大事项决定权是宪法和法律赋予我们的神圣职权，具有法定性。它不是一般意义上的民主决策，其本质是代表本行政区域的人民管理地方国家事务。人大决定权行使不到位，从根本上说就是宪法规定的人民当家作主的权力没有落实到位。“有权不用”，也是一种违宪违法行为。其次，要认清决定权在地方人大各项

职权中的核心地位。它最能体现人大作为国家权力机关的根本特征，反映了我们国家一切权力属于人民的性质，是人民管理国家的体现。立法权、任免权和监督权则不具备这一特性和地位。立法权，由于其对行使主体、范围有一定的限制，因而它不具有普遍性，说到底它也是一种决定权，只不过不是针对一些具体的事项，而是针对某一类社会行为、社会关系而已；任免权，是决定权的一种特定表现形式，是将自己的权力委托给自己信任的人，只是对人而不对事罢了；监督权，则是保证决定权实施的一项派生性权力，离开了决定权，监督权也就失去了依据和目标。其三，尤其要确立高度的责任感和使命感。要以时不我待的精神，主动地而不是被动地、积极地而不是消极地、认真地而不是敷衍地去依法行使好重大事项决定权。主动的意思就是不能等党委来分配，政府来汇报，人大再附和。认准了的重大事项，人大要主动列入决定范畴，主动进行调查论证，主动组织讨论审议，适时作出决定。积极的意思就是要大胆摒弃私心杂念，敢于冲破重重阻碍，凡是与宪法和法律规定不相悖、符合“三个代表”重要思想要求、事关当地经济和社会事业发展和人民群众根本利益的重大事项，都要千方百计地去关注，去推动，去督促落实。“有权不等于有威”，“有为才能有位”，“有为才能有威”！认真的意思就是慎重用权，既不不作为，也不乱作为，而是依法作好为。做到在行使重大事项决定权时既不失职，也不越权；既不能让法定的职权闲置和转移，也不能滥用权力。当前，尤其要注意厘清两个关系：一是外部上，要正确区分和处理好人大行使重大事项决定权与同级党委决策权的关系，与同级政府在行政管理工作中作出决定的关系等；二是内部上，要正确区分和处理好人大讨论和决定的关系，凡是属职权范围内的涉及全局的、根本的、长远的重大事项，都应认真进行讨论并作出相应决议、决定。除此之外，对本行政区域内一般性事项，人大可以进行讨论，提出意见和建议，但毋需作出决议、决定。只有上述两个方面的关系处理得当，决定权的行使才能有效避免“以党代权”、“以政代权”和“以权代政”现象的出现。

（二）要以规范行权行为和完善相关制度为重点，准确把握和运用好行权的重大原则和科学方法，从建设社会主义法治国家和推进政治文明建设的高度，努力构建决定权行使的科学机制。

重大事项决定权要得到有效行使、规范运作，影响和制衡的因素固然很多，但从人大自身来说，笔者认为最要紧的还是把握和运用好行权的重大原则和科学方法。首先，要坚持紧紧依靠同级党委依法领导的原则。人大要把党委提出的、需要作出决议、决定的建议，及时确定为重大事项，按照法定程序将党的主张和意图变成国家意志，并带头贯彻执行；人大欲对某项重大事项行使决定权前，应及时向党委报告，并征得同意；人大常委会组成人员及人大代表中的党员应积极带头贯彻执行党的路线、方针、政策，带头依法履行职责和按章办事，带头努力实现党的主张和意图。其次，要坚持“少而精”的原则。由于目前我们政治体制改革的相对滞后，宪法和法律赋予地方人大的重大事项决定权在实践中尚未完全落实到位，加之人大自身组织机构和人员素质的现状还不能与之适应诸多因素的共同作用，如何有效行使决定权仍是当前地方人大工作的薄弱环节。近期要完全扭转这一状况，既不可能，也不现实。有鉴于此，现实的选择应该是突出行权重点。即对事关全局的、根本的、长远的重大事项，要牢牢抓在手上，大胆行使决定权，做到少而精、细而实、出实效，并务求事半功倍。除此以外，则要量力而行，实事求是，避免事倍功半。第三，要坚持依法行权的原则。“法严纲正，行必规焉”。地方人大行使决定权必须要有法律依据和工作制度作保障。一是重大事项的内容、范围界定要科学，合乎法律。地方人大应根据宪法和法律的规定，从各地的实际情况出发，及时准确地对本行政区域的重大事项加以界定、归纳，总结出本行政区域内的重大事项，并制定出相应规定，为行使决定权创造前提条件。二是行使决定权的形式要适宜，合乎法律。在行使决定权时，地方人大要主动研究和规范行权的形式，明确规定在讨论决定何类、何种重大事项时，必经采取何种决定形式，而不能笼而统之。如哪些可以引进听证机制，哪些可以采取投票表决方式等，都应作出比较翔实的、适宜的规定。三是行使决定权的程序要规范，合乎法律。决定权行使的过程，是一个民主决策的过程，其必然需要有严格的程序作保证，下列五个程序应是必经操作程序：一是重大事项所涉及的议题确定；二是调查、研究、论证该事项的重要程度；三是提交会议认真组织审议、讨论；四是按照民主集中制原则进行表决；五是公布决议、决定，组织实施。第四，要坚持务求实效的原则。“决必有行，行必有果”，这是地方人大行使决定权的出发点，也是行使决定权的归宿。因此，决议、决定一经作出后，最关键的就是要认真组织实施和落实。落实得好，是对人民行使管理国家事务权力的确认和尊重，同时又能塑造国家机关的良好形象，树立国家权力机关的权威。不求实效，空谈议论，不仅不利于行使决定权，而且也有损于国家权力机关形象。为此，一要建立健全检查、督促制度。可通过听取汇报、实地视察、跟踪检查等手段，加强对执行情况的检查、督促力度，狠抓落实。二是要完善制约手段，解决规避执行的问题。必要时，可通过采取必要的措施，如采用组织特定问题调查委员会、质询等刚性监督手段，增强行使重大事项决定权的效果，保证决议、决定的有效执行，维护地方国家权力机关依法行使重大事项决定权的严肃性和权威性。

（三）要以改善和提高地方权力机关组成人员的整体素质为突破口，综合运用好宪法和法律赋予的职权，以“三个代表”重要思想为指导，推进重大事项决定权行使的与时俱进。

地方人大依法行使决定权，既要解放思想，职权到位，敢作善为，又要规范操作，方法得当，更要注意切实提高行权人员的整体素质，使之与所承担的神圣使命相适应。首先，要从源头上注重地方人大代表、常委会组成人员以及人大机关工作人员的群体素质。改进现有的选举制度、代表工作制度和干部任用、选调制度，切忌把人大作为党委、政府干部的“终点站”看待。切实把具备一定政治、经济、法律素质和执政能力的人放到地方人大系统的重要岗位上来，并与党委、政府系统的干部定期交流，努力形成合理的人员、知识和年龄梯次结构。其次，要着力提高地方人大系统人员的素质。通过组织学习、代表活动、举办讲座和培训等，不断促进他们努力学习时事政治、法律法规、人大业务以及现代科技、管理科学等方面的知识，不断提高个体素质，改善群体结构，促进决策的科学性、前瞻性。其三，要综合运用好法律赋予的职权。行使决定权要与行使监督权、任免权等有机结合，使之互相补充、互相贯通，形成合力，以扩大决定权的功效，达到倍增效果。其四，还要善于开拓创制，使决定权的行使更加科学化、民主化。要改进调查研究的方法，更加直接、准确、及时地掌握情况，包括负信息，使作出的决议、决定更加切合实际、符合科学。要改进审议方式，在更广泛的范围内、更充裕的时间里，让行权者充分表达自己的意见，让广大人民群众和专家学者有更多的机会建言献策，使作出的决议、决定更加民主化。

要积极探索和大胆实践，建立有关重大事项决定权行使过程中专家和群众参与的听证会制度、咨询会制度，以及重大事项决议、决定出台后的查办督办制度、信息反馈制度和贯彻执行不力责任追究制度。总之，要通过创制，确保地方人大对重大事项决定权依法得以行使，所作出的决议、决定切实得到执行，地方人大的权威在行使重大事项决定权中充分得到凸现。

2003年11月

（本文获扬州市地方人大工作研究会2003年年会交流论文三等奖）

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地方人大怎样在行使重大事项决定权中不断增强权威呢？笔者以为，可从以下几个方面去努力探索，并不断开拓、创新，日积跬步，必定能致千里。

（一）要从解决思想认识入手，进一步提高对行使好重大事项决定权重要意义的认识，确立起新时期人大工作的权威观，打牢决定权行使的思想基石。

地方人大要在行使重大事项决定权中真正树立权威，在思想上，必[]须解决好以下三个方面的认识到位：首先，要清醒地看到行使重大事项决定权是宪法和法律赋予我们的神圣职权，具有法定性。它不是一般意义上的民主决策，其本质是代表本行政区域的人民管理地方国家事务。人大决定权行使不到位，从根本上说就是宪法规定的人民当家作主的权力没有落实到位。“有权不用”，也是一种违宪违法行为。其次，要认清决定权在地方人大各项