申请人民法院执行加处罚款的理论与实务分析

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申请人民法院执行加处罚款的理论与实务探析

[内容摘要]：行政机关申请人民法院强制执行非诉行政案件时，通常将行政处罚决定书中的罚款与加处罚款一并申请。加处罚款是执行罚的一种，而不是一种独立的处罚决定。加处罚款与原处罚内容不可分割，人民法院在审查行政处罚合法性时应当

对该部分内容一并审查并作出裁定。

[关键词]：行政处罚强制执行加处罚款立法完善

《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：

(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；

(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者冻结的存款划拨抵缴罚款；

(三)申请人民法院强制执行”。行政机关申请人民法院强制执行非诉行政案件时往往根据该条规定，将行政处罚决定书中的罚款与加处罚款一并申请。但是，由于缺乏一定的理论支持，司法实践中各地人民法院对加处罚款的处理方式也各有不同。本文试结合理论与实务，就人民法院执行加处罚款的必要性进行分析，并对加处罚款的立法完善进行探讨，以期抛砖引玉，早日改变加处罚款在执行中的尴尬现状。

一、加处罚款的理论争议

加处罚款的性质、执行主体和执行方式，一直以来是理论界争议的焦点。具有代表性的观点有：

1、“新处罚决定说”。该观点认为，加处罚款是针对行政相对人新的违法行为，即拒不缴纳罚款的行为作出的新的处罚决定，与原处罚决定是相互联系又互相独立的。因此，行政机关在申请法院强制执行时应分别申请，法院也应分别裁决和执行。

2、“单独执行说”。论者主张加处罚款的“罚款”属于执行罚的罚款而非行政处罚种类中的“罚款”，行政机关作出加处罚款的，应当制作《加处罚款决定》，对加处罚款的比例作明确的规定，并送达当事人执行。①

3、“决定书内容说”。持该观点的学者认为，加处罚款虽然属于执行罚，但是只要处罚决定书明确载明了加处罚款及其计算方法，加处罚款就是原处罚决定不可分割的一部分。人民法院强制执行时应包括加处罚款，这也符合经济、便利的原则。例如：《广东省统计违法案件查处规程》第五十三条第二款就明确规定：当事人到期不缴纳罚款的，统计行政机关可每日按罚款数额的3加处罚款，申请人民法院强制执行时，可一并申请执行。笔者赞同第三种观点。执行罚是在当事人不及时履行他人不能代为履行的义务时，行政机关为促使其履行而采用的科以新的金钱给付等义务的强制执行办法。②执行罚的最大特点是可反复适用，最终目的在于义务的履行。加处罚款可按日重复计算，区别于行政处罚的“一事不再罚”的原则，显然应属于执行罚的范畴。“新处罚决定说”错误地将加处罚款定性为一种新的处罚决定，必然导致错误的执行方式。“单独执行说”机械地将加处罚款与原处罚决定分割开来的方法不符合经济、便利的原则，不利于行政效率的提高。由于加处罚款是行政处罚决定书中告知当事人履行方式和履行期限时的必备内容，属于行政处罚程序中执行环节的重要内容，与原处罚决定不可分割。对没有直接强制权的行政机关而言，在执行罚不能迫使义务人履行义务时，最终仍需与行政处罚一样，申请法院强制执行。

二、人民法院执行加处罚款的司法现状理论界关于加处罚款的各种争议在实务界同样存在，人民法院对加处罚款也存在不同的处理方式。归纳起来，主要有以下几种模式：

1、不予执行型。多数法院只执行原处罚决定的内容，对加处罚款不予执行。例如：2005年8月5日《法制日报》刊登的题为《烟草公司售假反告质监局质监局胜诉却遇执行难》一文，文章称云南省高级人民法院二审判决维持云南省禄劝县质量监督局做出的《行政处罚决定书》，由于云南省禄劝县烟草公司只缴纳了罚款本金而拒不执行加处罚款（该案罚款26万余元，加处罚款197万余元），云南省禄劝县质量监督局向昆明中市中级人民法院申请强制执行，法院最终裁定驳回该申请，理由是“对于申请执行的加处罚款，是行政机关对当事人逾期不履行行政处罚决定所采取的一种措施，不属于行政处罚决定的具体行政行为，故不属于申请执行的范围。”

2、执行型。有的法院要求行政机关对加处罚款单独申请，法院就申请内容进行单独审查和裁定。还有的法院则对原处罚决定的罚款与加处罚款一并裁定和执行。《中国交通报》2006年2月22日刊登题为《3万元罚款为何变成35万元》的报道：刘某因2004年6月19日22时从事非法营运，被深圳市交通局处以3万元的罚款。刘某随后将该局告上法庭。在历时一年多的诉讼之后，刘某败诉，但刘某一直拒绝缴纳3万元罚款，该局申请法院强制执行。经审查，法院裁定准予强制执行该局对刘某作出的《深圳市交通行政处罚决定书》。由于刘某到期未12全文查看缴纳罚款，深圳市交通局每日按罚款数额的3％对其加处罚款。2005年11月3日，深圳市福田区人民法院当庭裁决强制执行刘某35万元的罚款。

3、折衷型。有些人民法院在执行时在申请人与被执行人之间进行调解，根据具体情况执行部分加处罚款。例：2004年8月，杭州市某区城市管理行政执法局申请强制执行某餐饮有限公司擅自设置户外广告

案（罚款6000元，加处罚款15840元），该区人民法院裁定“准予强制执行该处罚决定书”，但实际只执行了罚款本金和3000元的加处罚款。加处罚款在各地人民法院的不同遭遇与理论界的争议紧密相联，反映出加处罚款在立法上的不完善和司法过程中的混乱现状。其中，不予执行型使加处罚款的规定形同虚设，当事人拒不缴纳加处罚款，行政机关却束手无策。有些人民法院为了片面追求结案率，以减免加处罚款作为强制执行的条件，这不仅有损执法机关的威信，也违背了行政案件不适用调解的司法原则。因此，无论是“不予执行型”还是“折衷型”的做法，都将导致更多的行政处罚决定迟迟得不到自觉履行，行政执法的成本将进一步提高，法律的严肃性会受到不同程度的削弱，这与我国建立法治国家的目标是背道而驰的，是不可取的。

三、人民法院执行加处罚款的必要性分析笔者认为，行政处罚决定书中加处罚款的部分与原处罚内容不可分割，人民法院在审查行政处罚合法性时应当对该部分内容一并审查并作出裁定。首先，人民法院执行加处罚款符合行政立法的目的。《行政处罚法》第一条将“保障和监督行政机关依法行使行政职权”作为该法的立法目的之一；《行政诉讼法》第一条也明确规定“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。加处罚款是法律赋予行政机关实施行政管理的一个重要职权和手段，如果没有其他措施进行辅助和保障，这项权力必将成为“摆设”。根据我国“以申请人民法院强制执行为主（原则），行政机关自己执行为辅（例外）”的执行模式，只有处在执行程序最后一道防线的人民法院才能保障和监督加处罚款最终实现。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”而《民事诉讼法》第二百三十二条规定：“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息”。该规定表明迟延履行要承担不利的法律后果，而加处罚款正是这种不利后果在行政案件中的体现。其次，人民法院执行加处罚款是社会公平与行政效率的重要保障。行政行为本身具有公定力和执行力，当事人逾期不缴纳罚款，正是对行政机关行政行为公定力和执行力的抗拒和挑战。行政机关对其实施加处罚款是维护公共利益和社会秩序的需要，也是提高行政效率的手段。如果人民法院不执行加处罚款，就意味着当事人可以明目张胆地不履行加处罚款，而行政机关也束手无策，只能在三个多月后申请法院强制执行罚款本金。举个简单的例子：某市某区某街道三家个体工商户甲、乙、丙因超出门窗摆卖物品分别被罚款1000元，并被告知应当在接到处罚决定之日起15日内自觉到某银行缴纳罚款，逾期按每日百分之三加处罚款，三人于同一天收到处罚决定书。甲于第二天到银行缴纳罚款1000元，乙于一个月后到银行缴纳罚款及加处罚款1450元。三个多月后，丙仍拒绝缴纳，行政机关向区人民法院申请强制执行对丙作出的原罚款及加处罚款，共计3500元。如果法院只执行罚款1000元，拒绝执行加处罚款，其产生的负面影响和错误导向是令人担忧的。

四、加处罚款的立法完善法律规定不明确是导致人民法院对加处罚款执行结果不一致的根本原因。从前文分析可以看出，对执行加处罚款作出明确规定势在必行。笔者建议：

1、在《行政处罚法》第五十一条中增加以下内容：“作出行政处罚决定的行政机关应当及时进行罚款催缴和告诫。实行加处罚款后，当事人仍不缴纳罚款及加处罚款的，行政机关申请人民法院强制执行时，可一并申请。当事人仅拒绝缴纳加处罚款的，行政机关可申请人民法院强制执行加处罚款。”

2、在《行政强制法》中明确行政机关可申请人民法院执行加处罚款。作为一部规范行政强制行为，破解强制不力与滥用强制的专门法律，《中华人民共和国行政强制法》（草案）已提交全国人大常委会审议。笔者注意到该草案第四十六条和第四十七条对金钱给付的强制执行作了规定，但过于笼统，缺乏可操作性，仍然没有明确行政机关是否能够申请法院执行加处罚款等执行罚。考虑到与《行政处罚法》的衔接，笔者认为，将《行政强制法》（草案）第四十七条第三款修改为：“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行行政决定及执行罚。但是，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押行政强制措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款和执行罚。”总之，人民法院对行政处罚决定中的加处罚款予以执行，才能避免加处罚款成为新的“法律白条”，从而保障行政机关依法有效地行使职权，充分维护社会公共利益和法律的尊严。注释：①参见李国光主编：《行政处罚法及配套规定新释新解》，人民法院出版社2006年版，第753—754页。②参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第552页。

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