在未设定罚款限额的情况下可否实施罚款

[水事案件中确定罚款幅度原则的探讨]水行政处罚中的罚款是有效遏止水事违法违规行为及其危害的一项重要法律制度。《中华人民共和国水法》作为我国管理水事活动的基本法，在水法第七章法律责任第6 5、66条、第6 7...+阅读

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在未设定罚款限额的情况下能否实施罚款

----__县城市管理行政执法局

《城建监察》2005年第6期、第8期刊载了两篇文章，先后对一起违法建筑实施行政处罚后法院不予支持的案例中存在的疑问及原因进行了分析和解答，其中就涉及到了法律法规未明确规定罚款限额的问题。在

日常的城管执法中，我们也经常遇到这样的问题。如建设部《城市生活垃圾管理办法》第十八条规定：违反本办法，有下列行为之一的，由城市市容环境卫生行政主管部门或者其委托的城市市容环境卫生管理单位分别给予警告、责令其限期改正、赔偿经济损失，并处以罚款。

(一)未经城市市容环境卫生行政主管部门批准，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等服务的；……。该规章虽然对擅自从事生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等服务的行为作出了“并处以罚款”的规定，但是却未设定罚款的限额，我们是否可以据此行使自由裁量权而作出罚款决定呢？如果能罚，限额是多少？依据是什么？如果不能罚，理由是什么？

对于这个问题，现在应该探讨的不是罚多与罚少的问题，而首先应该解决能罚与不能罚的问题，只有在能罚的前提下才能再讨论罚多罚少的问题。为此谈一些粗浅的看法：

一、两种不同的观点

（一）认为能够作出罚款决定的观点。有的同志认为：根据《行政处罚法》的规定，部委规章和地方政府规章在尚未制定法律、法规的情况下可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。而前面提到的这一部门规章还规定了“可以罚款”，行政机关当然可以行使自由裁量权，针对违法行为的情节、性质、后果等进行自由裁量，进而作出罚款决定。还有的同志认为：既然规定了“可以罚款”，行政机关就可以行使自由裁量权，完全可以据此作出罚款决定，但自由裁量权的行使应有一定的限制和参照。在上位法未设定罚款限额、下位法又未作出具体规定的情况下，应按《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号）（以下简称《通知》）进行处罚，即对非经营活动中的违法行为罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，罚款不得超过10000元。以上说的是违反部委规章的情况，而违反地方政府规章的情况则不受上述规定的限制。

（二）认为不能作出罚款决定的观点。一是违反了罚款限额的规定。按照《行政处罚法》的要求，上位法对违法行为已经作出行政处罚规定，下位法需要作出具体规定的，必须在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。国务院部、委在尚未制定法律、行政法规的情况下，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的限额由国务院规定。故在没有罚款限额的情况下是不能罚款的。二是自由裁量权行使的罚款前提是有罚款幅度。如果没有罚款幅度，自由裁量权怎样行使？罚多少才算合适呢？很难说清楚。三是《通知》不能作为实施罚款的依据。《通知》只是一份指导性的规范性文件，目的是对部委规章制定这种抽象行政行为进行约束和指导，它并不能作为实施行政处罚这种具体行政行为的依据；再者，该文件只是对罚款限额作了一些原则性的规定，不全面，也不具体，参照其进行行政处罚不具有可操作性，并且如果是地方性法规和政府规章存在同样的问题，根本没有可参考的数额作为罚款限额。所以，不能依据没有设定罚款限额的法律法规条文对违法行为进行罚款。

二、观点及依据

（一）观点。同意第二种观点的意见，即在未设定具体罚款限额的情况下是不能实施罚款处罚的。《城市生活垃圾管理办法》中对擅自从事生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等服务的行为规定的“并处以罚款”，因为没有具体的罚款限额，尽管算不上与《行政处罚法》严格意义上的相抵触，但也应属于立法上的空白，致使行政机关无法行使自由裁量权，故不能作为罚款的依据。如果作出警告、责令限期改正等具体行政行为，完全可以依据该办法；但是针对罚款，还得依据《山东省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》等其他规定作出。

（二）不能罚款的依据。首先是取决于处罚法定原则。对公民、法人和其他组织实施行政处罚必须有法定依据，法无明文规定不得处罚，不得适用类推制度。行政处罚必须依法设定，这是依法行政的原则。第一，有处罚设定权的国家机关才能设定，其他机关组织和个人都无权设定。第二，行政处罚的设定要依据《行政处罚法》及有关法律的规定。第三，越权设定的行政处罚一律无效。这里分为两种情况：一是上位法未设定罚款限额，下位法又未作具体规定的情况。二是上位法未设定罚款限额，下级又没有立法权的情况，如《城市生活垃圾管理办法》第二十三条规定的“省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据本办法，制定实施细则”。上述12全文查看两种情况，均没有依据《行政处罚法》及有关法律的规定进行罚款限额的设定，故不能作为罚款的依据。其次是要遵循处罚公正原则。在这里我们只谈实体公正，不谈程序公正。无论是行政处罚的设定或是实施，都要过罚相当，也就是行政处罚要与违法行为的情节、性质、后果相适应，这也是行政处罚很重要的原则。既然没有罚款限额规定，就可以行使自由裁量权吗？显然是

不行的。行使自由裁量权的前提是有罚款幅度，只有在有罚款幅度的范围内，才可根据公正的原则进行自由裁量。否则，自由裁量权的行使就没有约束了，这与行政处罚的法定、公正以及保障公民权利的原则背道而驰，也是法律所不允许的。

三、未设定罚款限额的原因出现未设定罚款限额的原因，主要有以下几种情况：

（一）有些规章的制定与施行要比《行政处罚法》早，并且在《行政处罚法》施行后没有及时修改或废止。如《城市生活垃圾管理办法》是1993年9月1日施行的，而《行政处罚法》是1996年10月1日才施行的。《通知》要求：根据《行政处罚法》的规定，行政处罚只能由法律、法规或者规章设定，其他规范性文件不得设定行政处罚；规章只能设定警告或者一定数量的罚款。《行政处罚法》施行后，现行许多规章都要依照《行政处罚法》的规定予以修改或者废止，因此许多规范性文件设定的行政处罚将要失去效力。《通知》还要求，修订规章工作要在1997年12月31日前完成。在这之前，现行规章已规定的行政处罚仍然有效。实际上，有很多规章在1997年12月31日后，直至现在都没有修改。

（二）由于历史的、现实的等多种原因，各地情况也不尽相同，上位法不可能作出统一的规定，还需要由下位法作出具体规定。由于我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地区的政治、经济和文化发展很不平衡，社会习俗、生活方式也有很大差别，法律、法规、规章所调整的各种社会关系在不同地区也有不同程度的差别，对各种情况也不可能概括完善、罗列穷尽。因此，从立法技术来看，立法机关无法作出细致的规定，往往只能规定一些原则，规定一些有弹性的条文，可供选择的措施，可供上下活动的幅度，使得行政机关有灵活机动的余地，从而有利于行政机关因时因地卓有成效地进行行政管理。实际上，由于种种原因，下位法又没有及时制定，造成一些法律、法规没有具体的规定，所以就找不到具体的罚款限额，缺乏可操作性。

（三）在《行政处罚法》施行后，再有未涉及罚款限额的情况，除了下位法已经作了具体的规定和有立法权而未立法的外，那就是立法技术问题。《城建监察》第6期中的情况，虽然和上述情况有点儿差别，但是除了A省实施城市规划法办法比《行政处罚法》出台得早外，其余情况则大致相同。A省办法规定：罚款额按建筑物、构筑物或其他设施违法部分工程的一定比例计算。具体标准由市人民政府制定。如果B市人民政府有立法权的话，C县城乡建设局即可根据B市人民政府的规定予以处罚，但是问题就出在B市人民政府没有立法权，所以C县法院觉得对罚款的强制执行有困难，理由是城乡建设局“处罚程序、适用法律有问题”。（处罚程序有问题另当别论）

四、几点建议及办法保证行政效率、立法的普遍性与事件的个别性之间的矛盾，是自由裁量权存在的决定性因素。但是，法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”却容易产生矛盾。如果“弹性”到不便于“操作”，那么法律实施的效益就要大打折扣。

（一）根据《通知》要求，《行政处罚法》施行以后，现行许多规章都应依照《行政处罚法》的规定予以修改或者废止。因此，原规章制定单位应尽快对现行规章进行修归或废止。

（二）在立法方面，应处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”，尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应如此。

（三）应抓紧制定与《行政处罚法》、《行政诉讼法》等相配套的有关法律、法规，如行政程序法等等。

（四）针对没有具体罚款限额的情况，应当依据其他的法律、法规或者规章进行罚款。上述观点，主要是针对建设部《城市生活垃圾管理办法》这一部委规章而论，其他情况如地方政府规章，在没有具体罚款限额的情况下，认为也是不能据此作出罚款决定的，所以就不存在罚多罚少的问题了。

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