论滥用行政自由裁量权的法律控制

[关于行政处罚自由裁量权的学习讨论]所谓行政处罚自由裁量权，是指各级行政处罚实施机关根据法律、法规、规章的规定，结合违法行为的事实、裁量情节、社会危害性等因素，对当事人的行政违法行为在法律、法规、规章规...+阅读

滥用行政自由裁量权严重影响了法律适用的公正和准确。为此，本文从通过立法控制、司法控制和行政机关内部控制等方面探讨滥用行政自由裁量权的法律控制。

一、行政自由裁量权及其滥用的表现形式

行政自由裁量权是指在法律规定的范围内，行政机关根据自己的管理知识、方法和技能作出判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权利。它包括

以下几层含义：

1、行政自由裁量权是一项法定权力，而不是行政机关的特权。这种权力是法律赋予的，同时，它也是一项法定义务，行政机关应当选择最适当的方式履行其行政管理职责。

2、行政自由裁量权是指行政自由机关及其工作人员在法律、法规的范围内，选择作为或不作为的自由权。

3、行政自由裁量权存在于各种行政行为中，包括行政立法行为、行政准司法行为、行政执法行为。但本文主要探讨的是行政执法行为即具体行政行为。

目前，滥用自由裁量权主要有以下几种类型：

1、不正当的目的；

2、错误的和不相干的原因；

3、错误的法律或事实根据；

4、遗忘了其它有关事项；

5、不作为或迟延；

6、背离了既定的判例和习惯，当然这可能并未涵盖所有的情况，但已经有足够的理由让我们去对自由裁量施加必要的控制了。

二、行政自由裁量权滥用的法律控制

（一）通过立法控制

在立法上，可以通过以下几个方面来控制行政自由裁量权：

第

一、加强立法解释，规范抽象行政行为。人大和常委会应加强立法解释，行政立法部门应规范抽象行政行为，从源头上尽量减少裁量空间，使标准更加确定。

第

二、加强程序立法，完善行政行为程序。行政程序是行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即指行政行为所遵循的方式、步骤、顺序及时限的总和。通过程序的公开和公平原则，立法规范适当的程序，对行使自由裁量权的依据、资讯、条件、过程、决定意向、结果予以公开，对涉及相对人利益较大的及与公共利益关系密切的或过于集中的权力领域予以公开，而使权力行使为公众所瞩目；赋予行政行为双方相应公平的程序权利，而使形式的平等促进实质平等的发育。《行政处罚法》的出台被视为关注程序的良好开端。

第

三、扩大行政诉讼的受案范围，全面审查具体行政行为。首先应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围。主要原因在于：

1、抽象行政行为量上剧增，自由度过大的违法问题日趋严重；

2、抽象行政行为质上的特殊性，导致诉讼外途径很难解决违法问题；

3、抽象行政行为一旦被滥用，它在大范围内多次适用，比具体行政行为更具有危险性和破坏力。其次，应当将具体行政行为的合理性纳入司法审查的范围。对于具体行政行为的合理性审查问题，反对的原因有：滥用行政自由裁量权即为非法，合理性标准并无意义，且合理问题只是例外；可能会导致司法权取代行政自由裁量权，而司法的自由裁量权依然可能被滥用。本文认为，行政的自由裁量权滥用实质确是违背立法精神，但它依托合法文字外衣是不容回避的，正是在这个意义上，在我们这个奉法的社会里它成为真正的行政权核心，而且不分时空地存在，因此分离出合理这样一个概念绝对必要；但不能借此逃避审查，因为司法的程序与行政不能相提并论，公正是其生命所在，司法的力量比之行政实在是微不足道。

（二）通过司法

1、司法控制的重点

在立法还没有扩大司法审查范围的情况下，应着重从以下几个方面加强司法控制：

（1）加强对行政机关滥用职权的司法审查力度。《行政诉讼法》第五十四条：

（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为：５、滥用职权的。

（2）加强对不履行或者拖延履行法定职责的司法审查力度。《行政诉讼法》第五十四条：

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

（3）加强对行政处罚显失公正的审查力度。《行政诉讼法》第五十四条：

（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

2、司法控制滥用行政自由裁量权的具体标准

（1）具体行政行为是否符合法律目的。任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达到一定的社会目的，而执法者偏离立法目的作出的具体行政行为即可认定为滥用行政自由裁量权。

（2）具体行政行为是否符合法条本意。对不确定的法律概念作任意扩大或缩小的解释、对不确定法律概念解释的前后不一致，或者对不确定法律概念的解释违背已有的规范性行政文件对此概念所作政策性的解释，都属于对不确定法律概念解释的严重失当。而依此解释作出的具体行政行为即可认定为滥用行政自由裁量权。

（3）具体行政行为是否基于正当和适当考虑。不正确的动机大多导致不合理的结果。行政行为的实施必须符合法律授权的要求，而不能以执行法律的名义，将自己的主观意志甚至个人的偏见、歧视、好恶等强加于公民或社会组织，更不能12全文查看以权谋私、恶意报复；对每个行政行为而言都有其独特的相关因素应予考虑并排除不相关因素。因此，基于不正当和不适当考虑作出的具体行政行为可认定为滥用行政自由裁量权。

（4）具体行政行为是否与以前的案例相违背。具体的判定标准为：相同情况是否平等对待；是否符合比例原则，责罚相当；是否前后一致。

（5）是否滥用程序。具体判

定标准可分为两种情况：一是有法定的程序而故意不正当的迟延，或者以不正当的方式、步骤作出具体行政行为。二是没有法定程序而故意不启动程序、拖延和设置障碍等。

（6）是否不行使或忘记行使自由裁量权。具体的判定标准是可并处可单处的，不分情节轻重一律并处。

（三）通过行政机关内部控制

行政机关加强内部控制，是滥用行政自由裁量权法律控制的重要组成部分。主要的内部控制措施有：

1、制定具体行政行为的裁量尺度

制定具体行政行为的裁量尺度是加强内部控制的最主要的手段，通过量化行政处罚等具体行政行为，使执法人员在实际执法过程中有章可循，能有效的规范行政机关的自由裁量权。我市环保局于2001年就制定了《环境保护执罚工作暂行规定》，对环境执法过程中常见的13种环境违法行为的行政处罚制定了量罚尺度，并在实际运行过程中对控制行政自由裁量权起到了良好的效果。今年我市已经在等局进行自由裁量权量化工作的试点，时机成熟后将在全市推广。

2. 合理分工

对权力运行进行合理分工，对权力与利益进行分离，可以有效阻止部门权力利益化和利益法制化，去除谋求部门利益不正当动机的“租因”，其中是查处分离制度就是权利的一种分工。

3. 责任追究

离开了责任行政的原则，合法性原则、合理性原则将失去存在的基础，也失支了判断合法、合理的意义，通过制定严格的责任追究制度，可以促进行政主体和行政人员更好用好权力。其主要的追究制度可以是首长负责制和执法人员的执法责任制等。

6. 尝试“行政判例”制度

目前，现行法律中“判例”虽然不具备合法地位，但为防止不一致的裁量，在一定范围和程度内统一行政自由裁量权，避免出现太多的时间和地区差异，甚至是同一时间和地域的个案差别，行政机关通过自身搜集、总结、归类、汇编，形成一定范围的“判例”制度是非常必要的。

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