浅析行政许可法实施问题

[浅析关注民生与行政司法救济]改革开放30年来.我国的行政法学在激烈的社会变迁中已成为一门充满无限生机的学科。每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。党的十七大报告不但确立党的纲领而且确立了...+阅读

《行政许可法》施行以来，政府法制部门和许可实施部门在《行政许可法》的宣传、培训、许可清理、许可公示、许可监督等方面做了大量工作，有力的促进了《行政许可法》的贯彻落实，但在实施中还存在以下一些问题，不利于保护行政管理相对人的合法权益，也影响法治政府的建设。

一、行政许可清理工作不理想。由于行政许可清理工作不是自上而下进行，

而是在国务院和省、市、县各级政府平行推开的，因无统一标准，致使行政许可清理工作不彻底。主要表现为：一是由于对哪些属于行政许可事项，哪些属于行政审批事项，标准不明确、不统一，致使各级政府保留或取消的某些行政许可事项不一致，给行政许可实施部门带来实际操作上的难度；二是由于某些已取消的行政许可事项的有效监管机制尚未建立，导致某些已取消行政许可的事项仍按照原方式实施或造成管理空白。尤其需要引起重视的是，有关行政许可的规章和规范性文件清理工作严重滞后，造成许可项目虽然清理了，但规章或规范性文件没有废止的情况，给《行政许可法》的实施工作造成很多障碍。

二、行政许可公示不够充分。有的行政机关公示的审批依据不具体，只列出了所依据的法律规范名称，没有注明具体条款和条款内容，有的没有将申请书示范文本在办公场所公示。有的行政许可实施部门受理行政许可申请后，没有依照规定给申请人出具行政许可受理通知书，载明申请人、申请事项、受理机关、受理时间、承诺时限、经办人、投诉和监督电话。相当一部分行政机关没有依照《行政许可法》的规定将作出的行政许可决定予以公开，供公众查阅。

三、许可实施主体方面存在一定问题。有的企业在行使行政许可权；有的行政许可实施部门以内部处室的名义对外行使行政许可权；个别部门安排未取得行政许可工作资格人员从事行政许可工作；有的许可实施部门在没有法律、法规和规章依据的情况下，通过内部文件将许可权下放给下级部门实施。

四、行政许可程序方面的问题比较严重。一是多数部门没有按照《行政许可法》规定的程序实施行政许可，仍然按照《行政许可法》实施之前的方式办理许可事项，穿新鞋走老路，普遍没有使用行政许可文书，《行政许可法》的实施只是停留在纸上，没有落实到具体工作中，距离依法行政的要求还有相当的距离。二是救济权利、救济途径的告知不明确。依照《行政许可法》的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到侵害的，有权依法要求赔偿。但实践中，存在着行政机关均不告知申请人救济途径和陈述、申辩权利的问题，有的行政机关虽然履行了告知义务，但告知的内容不正确或者不具体。三是有的部门在许可期限方面存在问题。个别行政机关承诺的审批期限违反《行政许可法》的规定。《行政许可法》第四十二条规定：行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出行政许可决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。实践中，有的行政机关在没有法律、法规依据的情况下，承诺的审批期限超过二十日。有的行政机关还存在实施许可超过法定期限的情况。不按照法定期限实施许可，损害了许可申请人的合法权益，也与国务院《纲要》确定的高效便民的基本要求相违背。四是行政许可决定方面存在一定问题。有很多部门做出的行政许可决定没有具体的内容，只是很笼统的写上“准予你单位行政许可”。正确的做法应当是在许可决定书中明确做出行政许可的法律依据和准予申请人活动的具体内容。有的部门行政许可印章的使用不够规范。按照《行政许可法》第三十二条二款和第三十九条的规定，行政许可专用章只能用于行政许可办理过程中，许可实施部门出具的行政许可受理或者不予受理通知书。对于需要颁发行政许可证件的许可，应当在证件上加盖行政机关印章，也就是公章，或者加盖检验、检测、检疫印章。

五、重许可、轻监管的旧弊仍未得到克服。《行政许可法》实施以前，行政机关普遍存在重许可、轻监管或只许可、不监管的问题，把实施行政许可视为行使权力的手段，欠缺服务意识和责任意识，而行政许可事项多涉及国家安全、公共安全、人身健康、公民生命财产安全等重大利益，如缺乏有效监管，将使上述重大利益受到损害，使国家设定、实施行政许可的目的不能完全实现。为根除这一弊病，《行政许可法》以专章规定了行政机关的监督检查职责，其中第六十一条规定：行政机关应当建立监督制度，履行监督责任，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，公众有权查阅行政机关的监督检查记录。但自行政许可法实施以来，行政机关在履行监督职责，公示监管工作方面并不尽如人意，普遍没有公示监管情况，导致监管工作脱离社会监督。监督检查工作是行政许可的延续，一定要依法进行，既不能过于频繁，干扰12全文查看管理相对人的正常生产经营活动，更不能放任不管，疏于对公共利益和社会秩序的维护，使得设定行政许可的目的不能很好的实现。有些部门监督检查的情况和处理结果没有形成书面记录，不符合《行政许可法》的要求，监督检查工作不够规范。建议各部门将行政许可的监督检查情况在部门网站上设专栏进行公示，设立红黑榜，一方面可以全面、及时的反映各部门在许可监督

检查方面所做的工作，便于公众了解被许可人从事许可活动的情况，尊重公众的知情权，另一方面也是行政管理手段的创新，可以起到威慑违法行为人，监督被许可人依法从事许可活动的作用。

六、行政许可收费方面存在的问题比较多。根据我们的统计，在**市各部门实施的184项行政许可中， 69项收取行政许可费用，占百分之37.5%。从收费种类看，收取工本费的23项，例如市公安局、市新闻出版局、市卫生局等;收取登记费的9项，例如市民政局、市人事局、市工商局等；收取管理费的13项，例如市房产住宅局、市国土资源局等；收取审验费的4项，例如市食品药品监督管理局、市广播电视局等；收取检测检疫费的2项，例如市林业局、市质量技术监督局等；收取其他费用的18项。从收费依据看，有以国家法律、行政法规为依据的，有以省财政厅、物价局文件为依据的，有以国家物价局文件、国家发改委、财政部文件为依据的。《行政许可法》第五章五十八条规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”按照该规定，行政机关实施行政许可，以不收费为原则，收费必须由全国人大、全国人大常委会和国务院以法律、行政法规的方式加以规定。因此，对于没有法律、行政法规规定，收取行政许可费用的情况，在《行政许可法》实施之后，应当予以禁止，如果确有收费必要，也应在法律、行政法规有明确规定的情况下，再行恢复。对于现行保留的行政许可项目，经国家财政部、发改委、物价局以及省财政部门、物价部门批准的收费，按照财政部《预算外资金管理实施办法》和《黑龙江省预算外资金管理办法》的规定，在《行政许可法》实施之前，是合法的；在《行政许可法》实施之后，应当按照《行政许可法》的规定，对行政许可收费进行清理，国家有关部门和省政府有关部门的批准文件不能作为行政许可收费的合法依据。

七、有些部门在许可条件方面没有严格执行法律规定。一是违反法律规定，任意增设行政许可条件，增加行政管理相对人的负担；二是在法律对于许可条件没有明确规定的情况下，行政机关自行设定的许可条件不够合理；三是有的部门在办理行政许可的过程中把关不严，在申请人提交的申请材料不齐全的情况下，做出准予许可的决定，对于公共利益的维护不到位。关于许可条件的问题，法律有明确规定的，要严格依法办理，既不能增加也不能减少；法律对许可条件暂时没有明确规定的，有关许可实施部门应当采取适当方式，在征求包括行政管理相对人等各方面意见的基础上，以必要性为原则，科学合理的确定取得行政许可的条件，依法公示后实施。

针对《行政许可法》实施以来，各部门开展许可工作中存在的一些问题，提出以下解决问题的对策：

一、采取多种方式，进行许可事前监督。一是清理许可依据。《行政许可法》实施前后，从中央到地方，各级政府依法对许可事项进行了集中清理，并将清理结果进行了公示，为《行政许可法》的顺利实施扫除了很多障碍。但是，有关行政许可的规范性文件，尤其是部门规章和地方性规章的清理工作较为滞后，行政管理实践中，有的许可项目已经清理了，但相关的设定许可或批准收费的规章或规范性文件没有修改或废止，行政机关仍有依此实施处罚或收费的情况，致使对于违法行政行为的监督面临很大阻力。因此，各级人大和政府应当在做好许可事项清理的同时，重视做好许可依据的清理工作，及时修改、废止相关的行政许可依据，一方面避免许可实施部门的困惑，另一方面也可以迅速弥补许可事项清理后造成的行政管理真空，有效维护社会秩序和公共利益。二是规定对许可事项清理后行政机关再行发布有关许可事项的规范性文件的，必须报政府法制部门预先审查后，方可发布，以避免行政机关违法设定许可和任意增设许可条件等违法行为的发生。三是监督做好许可公示工作。对许可主体、许可具体依据、许可程序、许可条件、许可申请书示范文本在许可办理场所和政府网站上进行公示，实行阳光许可。

二、设立监督岗，进行许可日常监督。在行政许可集中办理场所设立行政许可监督岗，选派政治精、业务强、作风正、素质高的政府法制工作人员担任行政许可监督员，加强对许可实施情况进行日常监督，授予监督员许可监督权，受理申请人对行政机关办理许可事项的投诉，发现违法实施许可的行为，依照相关许可监督规定及时纠正，对于违法实施许可的工作人员有权暂扣其行政执法证件或者建议监察机关给予纪律处分，对于违法实施许可的行政机关可以在行政执法责任制考核中扣减相应的分数。

三、开展案卷评查，进行许可事后监督。认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，结合贯彻落实《行政许可法》，开展许可案卷评查，对行政许可的实施主体、许可实施人员的资格、许可依据、许可条件、许可收费、许可程序（申请、受理、审查、决定、期限、许可决定的送达、许可证件的发放）、行政许可的监督检查等方面进行事后监督。由于《行政许可法》刚刚实行，因此，目前案卷评查的重点应当放在许可文书的使用方面。行政许可文书是行政许可程序的载体，是《行政许可法》实施的体现和保障，行政许可的申请、受理、审查、决定、听证以及监督检查、撤销变更等各个环节都要使用相应的行政许可文书，按照《行政许可法》的要求来实施。行政许可文书的使用也是行政管理相对人合法权益得以保障的前提，只有在行政许可实施的每个环节，行政许可实施机关都使用许可文书并送达给申请人，行政许可实施活动才能处于相关部门的有效监督之下，申请人的知情权、救济权等权利的行使才能够得到保障。有关许可监督部门应当制定出一套各部门通用的行政许可文书，将《行政许可法》的各项规定体现在许可文书中，要求许可实施部门在许可活动中使用，以此保障许可实施工作符合《行政许可法》的程序性要求。在案卷评查工作完成后，可以采取召集相关许可部门法制工作负责人参加的案卷评查工作会议的方式，选取典型部门介绍经验，对行政许可实施中存在的问题进行反馈，并可以采取案卷评查通报的方式，表彰先进，鞭策落后。实践证明，案卷评查工作对于监督行政机关依法行政，提高行政执法水平，推动法治政府建设，具有积极意义。

四、整合监督机构，创新监督方式，强化监督手段。在监督机构方面，发展政府内部监督制度，整合政府法制部门、监察部门等监督机构，探索一种既有分工，又有协作的联合监督体制。一方面，充分发挥各监督部门的优势，法制部门负责监督行政许可行为，包括抽象行为合具体行为，监察部门负责对违法行政人员进行责任追究，另一方面，可以减少对许可实施部门和事项的重复监督，避免监督资源的浪费和对许可实施部门许可权行使的不适当干预。在监督方式方面，有条件的地区可以在集中办理行政许可事项的政务大厅，利用现代网络技术实施对行政许可办理的全程内部监控，实现监督机构对行政许可实施的全面监督。在监督手段方面，要赋予监督机构行使监督权所必要的手段，使监督机构能够管得了人，规范住事。认真落实行政执法过错责任追究制度，对违法办理许可的责任人给予处分，对违法实施许可的责任单位要在行政执法责任制考核中扣减分数。

五、“一把手”抓法制，提高监督机构的地位。要规范许可实施工作，就要实行许可决定部门与许可监督部门相对分离制度。要使许可监督工作收到实效，监督制度得到落实，不走过场，就要让监督机构有相应的地位。要让监督机构位高、权重、手段强，目前来说，“一把手”抓监督，抓法制是比较有效的办法。《行政许可法》实施一年多的实践证明，许可工作做得好的部门，都有一支比较有力量的监督队伍，这些队伍都是“一把手”直接领导下的队伍。

六、加强对许可工作人员的业务指导。要继续开展《行政许可法》的学习培训，在提高工作人员尤其是领导干部对《行政许可法》重要意义认识的基础上，侧重于结合各部门的具体业务，将本部门的具体工作同《行政许可法》的各项程序性规定结合起来，使《行政许可法》的各项制度在许可实施部门的工作中得到落实，使许可活动严格遵循《行政许可法》规定的方式、方法、步骤和时限，确保许可的申请、受理、审查、决定、监督检查、撤销变更等各个环节符合规定，解决《行政许可法》的学习与许可实施工作脱节的问题。

12全文查看《行政许可法》施行以来，政府法制部门和许可实施部门在《行政许可法》的宣传、培训、许可清理、许可公示、许可监督等方面做了大量工作，有力的促进了《行政许可法》的贯彻落实，但在实施中还存在以下一些问题，不利于保护行政管理相对人的合法权益，也影响法治政府的建设。

一、行政许可清理工作不理想。由于行政许可清理工作不是自上而下进行，

五、重许可、轻监管的旧弊仍未得到克服。《行政许可法》实施以前，行政机关普遍存在重许可、轻监管或只许可、不监管的问题，把实施行政许可视为行使权力的手段，欠缺服务意识和责任意识，而行政许可事项多涉及国家安全、公共安全、人身健康、公民生命财产安全等重大利益，如缺乏有效监管，将使上述重大利益受到损害，使国家设定、实施行政许可的目的不能完全实现。为根除这一弊病，《行政许可法》以专章规定了行政机关的监督检查职责，其中第六十一条规定：行政机关应当建立监督制度，履行监督责任，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，公众有权查阅行政机关的监督检查记录。但自行政许可法实施以来，行政机关在履行监督职责，公示监管工作方面并不尽如人意，普遍没有公示监管情况，导致监管工作脱离社会监督。监督检查工作是行政许可的延续，一定要依法进行，既不能过于频繁，干扰[]管理相对人的正常生产经营活动，更不能放任不管，疏于对公共利益和社会秩序的维护，使得设定行政许可的目的不能很好的实现。有些部门监督检查的情况和处理结果没有形成书面记录，不符合《行政许可法》的要求，监督检查工作不够规范。建议各部门将行政许可的监督检查情况在部门网站上设专栏进行公示，设立红黑榜，一方面可以全面、及时的反映各部门在许可监督

针对《行政许可法》实施以来，各部门开展许可工作中存在的一些问题，提出以下解决问题的对策：