关于行政主体的特征的论文

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[内容提要]：本文论述的是当前行政法学的热点之一行政主体问题。文章在分析行政主体概念的基础上，论述了行政主体理论的形成、分类及其基本内容，比较了国内外的行政主体制度，进而对已初具本土特色的中国行政主体制度作了评析。

[主题词]：行政主体缺陷分析长期以来，我国法学重视行政组织研究，其侧重点在于行政组织系统的机关构成机制与行政效率问题，却忽视了行政管理活动的主体资格与法律责任承担。但我国的行政主体理论自80年代末出现以来，到90年代中期就已成为行政法学研究行政组织的主流。而且对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。同时，因其是个极为重要的行政法学概念，故行政主体概念也被不少国家所使用。如法国“personne morale administratif”、德国的“verwaltungstrager”及英美国家的“administrative agency”等概念。[1]

一、行政主体概念

(一)行政主体的内涵及性质行政主体是行政法学理论对实施行政管理活动的行政机关、法律规范授权组织的归纳与概括而形成的，是指享有行政权、能以自己的名义实施行政行为、并能独立承担该行政行为所产生的法律效果的社会组织。行政主体不单纯是一个理论概念，而且也是一个法律概念。虽然至今法律规范中尚无这一直接专用语，但行政法学中的行政主体不是一个纯理论化的概念。一方面，这是根据行政法律制度对实施行政管理活动的组织的法律规定与要求的总结与提炼，如行政复议与行政诉讼法律制度对行政行为主体要求的规定等；另一方面，对行政主体概念的理解及其条件、范围的界定，又将直接涉及到行政主体在行政执法与行政裁判制度中的确认与适用，决定着行政法律关系的判定、行政行为的效力及法律责任的承担。[2] 也有学者认为，在我国行政主体不是法律概念，而主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念。[3]

(二)行政主体概念存在的理由在我国的行政法学研究上，历来都是以行政机关、行政工作人员为对象，而没有从行政主体的角度进行研究。但是，行政主体和行政机关、行政工作人员是不能等同的。行政法学首先要解决的问题是，哪一个行政机关有权实施行政管理活动，也就是哪一个行政机关能够成为行政主体。因此，行政主体是行政法学的基本概念。这一概念的存在，既是基于实践的需要，也是行政法学对实践的抽象概括。具体理由是：(1)实现依法行政的需要。我国行政机关中较为严重地存在着的互相扯皮、推诿责任的现象，很重要的原因是职责不明、权限不明、主体地位不明确所造成。因此，依法行政的实现，首先要求对复杂的行政组织进行主体资格的确定。这是依法行政的必要条件。(2)确定行政行为效力的需要。行政行为是由行政机关代表国家作出的。它具有国家强制力，直接影响者相对人的权利和义务。因此，不是行政主体作出的行为就不是行政行为；不具备法定主体资格的行政机关所作出的行为就不具有行政行为的效力。(3)确定行政诉讼被诉人的需要。确定行政机关能否成为行政诉讼的应诉人，首先要确定该行政机关是否具有行政主体资格，确定被诉行政行为的被诉人，也就只能看该行政行为的行政主体是哪一个行政机关。(4)行政活动保持连续性、统一性的需要。行政活动是由国家公务员实施的，而实施行政活动的公务员数量众多，且又有所不同。依据依法行政的原则，就要求有行政主体存在，由它把众多的、先后不同的公务员的行为统一起来，承担由各个公务员的行为所产生的权利和义务。因此，行政主体是保证行政活动连续统一的一种法律上的技术。由此可见．在行政法学上采用行政主体这一概念不仅是基于理论上的要求，更为重要的是基于实践的需要。[4]

(三)行政主体的地位行政主体的地位可以表现在各个方面，但在这里限指法律地位。行政主体的法律地位，是指行政主体在国家行政管理中权利、义务的综合体现。而权利和义务是法律关系的内容，法律关系以外的权利和义务是不存在的。基于行政主体与国家之间的法律关系，行政主体与相对人形成了行政法律关系。在这对关系中，行政主体代表国家行使行政职权，并享受行政优益条件，相对人有服从和协助行政主体实施管理的义务；同时，相对人有监督行政主体依法行政以及在权益受到不法侵害时申请救济的权利；行政主体有依法行政、保护相对人合法权益不受侵害之责。行政主体如果违反职责，应承担相应的行政责任。我们不难发现，行政主体的法律地位始终与它的行政职权、行政优益权、行政职责及行政责任有关。如果说行政职权与行政优益权是行政主体在国家行

12全文查看政管理中权利的体现；那么，行政职责和行政责任便是行政主体在国家行政管理中义务的体现。

(四)行政主体与相关概念的区别对行政主体的正确认定具有直接的行政意义和诉讼意义，而弄清行政主体与相关主体的区别，将有助于我们辨别、认定和理解行政主体。(1)行政主体与行政法主体。二者虽然只有一字之差，但无法等同。行政法主体系指受行政法调整和支配的有关组织和个人。行政主体是行政法主体的一部分，即行政主体必定是行政法主体，但行政法主体未必就是行政主体。行政主体仅限组织，不含个人，而行政法主体包括了一定的个人。 (2)行政主体与行政组织。这里只要搞清行政组织与行政机关之间的关系，行政组织与行政主体之间的关系也就自然清楚了。行政组织是一组合概念，包括行政机关与行政机构。鉴此，行政主体与行政组织之间的关系完全可以适用行政法主体与它之间的关系。 (3)行政主体与行为主体。行为主体系指虽无法律上的名义，但直接、具体实施行政行为的组织或个人。如行政机关委托社会团体行使职权，社会团体便是行为主体。相对于行政机关而言，公务员均属行为主体，而不是行政主体。 (4)行政主体与公法人。公法人(public corporation)，是英国行政法法学中一个引人注目的主体概念。行政法的初学者不易区别它与行政主体之间的差异。英国行政法著作中讨论的公法人，主要是指在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格，并从事某种特定的公共事物的行政机构。英国行政法学著作有时又称这类机构为半自治的国家行政组织或半自治的非政府组织(quango)。公法人有三个特征；l、有独立的法人人格；

2、在全国或一定地区内执行有法律或特许状所规定的某种公共事务；

3、对一般行政机关虽然保持一定程度的独立，但仍然保持一定程度的联系。[5] 另外，日本的行政法人和法国的公务法人在其所在国的行政法学中，也都属于行政主体的范围。但却不能等同于行政主体本身，因为它们只是行政主体的一个组成部分。本文在后面的论述中还有所涉及。而在中国行政法学中，目前尚未有“行政法人”、“公法人”和“公务法人”等概念。

二、行政主体理论的形成行政主体理论是一舶来品。最早使用行政主体概念，始于1989年出版的一些行政法学论著。20世纪90年代以后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类及资格要件等，形成了独特的行政主体理论。关于行政主体理论在我国出现的原因，主要有以下三个方面：(1)行政法学界研究行政组织角度的变化。自20世纪80年代行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度，行政主体理论正是在这一需求下出现。(2)国外行政主体制度及理论的传入。20世纪80年代末期，随着对国外行政法制度的了解，法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。学者们在行政组织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其引进到我国的行政法学研究自在情理之中。(3)行政诉讼实践的需要。1989年4月4日我国制定颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，并于1990年10月1日生效。至此，行政诉讼制度全面建立。行政诉讼面对的问题之一是如何设定被告制度。虽然《行政诉讼法》对此作了规定，但需要从理论上予以论证。不久，从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度的观点逐步获得学术界的认同。[6]

三、行政主体的分类根据行政主体资格取得的法律依据的不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关，包括各级人民政府和其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要(包括区域和行业)，依组织程序而设立，并在设立时就独立存在和取得行政主体资格。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。授权性行政主体的突出特点．就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以单行法律、法规的授权性规定而获得的。根据行政主体的组织构成与存在的形态不同，可将行政主体划分为行政机关、行政机构、公务组织和社会组织。行政机关，是指依照宪法和行政机关组织法设立并同时取得行政主体资格的行政组织。行政机构，是指设置于行政机关内部的、通过授权方式取得行政主体资格的行政组织机构。公务组织，是指国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的通过授权方式取得行政主体资格的组织。社会组织，是指通过授权取得的行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。除此之外，一些学者还对行政主体作了其他分类。如：

(一)中央行政主体和地方行政主体；

(二)委员会制行政主体和首长制行政主体；

(三)地域行政主体和公务行政主体；

(四)派出性行政主体和非派出性行政主体；

(五)内部行政主体和外部行政主体；

(六)职权行政主体和授权行政主体。[7]

四、行政主体理论的基本内容一般认为行政主体理论包括四部分：

(一)行政主体的界定行政主体是组织，但并不是所有的组织都能成为行政主体。要成为行政主体，须满足一定的条件： (1)是否享有国家行政权，是决定某组织能否成为行政主体的一个决定性条件。国家设立国家行政机关，通过宪法和法律赋予其国家行政权，享有国家行政权的国家行政机关就具备了成为行政主体的决定性条件。行政机关是最重要的行政主体，但行政机关并不等于行政主体。除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。接受授权的组织便具备了成为行政主体的决定性条件。接受授权的组织，可以是行政机构，也可以是其他社会组织。总之，行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。 (2)能够以自己的名义行使行政权，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的主要标准。判断某一组织是否是行政主体，不仅要看其是否享有国家行政权，而且要看其是否能够以自己的名义作出行使行政权的行政行为。 (3)能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的一个关键性条件。某一组织仅仅行使国家行政权，实施国家行政权管理活动，但并不承担因行政权的行使而产生的法律责任，则不是行政主体。要成为行政主体，必须是享有行政权，并以自己的名义去实施行政权，同时还必须能够独立参加行政复议和行政诉讼活动，独立地承担因实施行政权而产生的法律责任。

(二)行政主体的范围按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规授权的组织两部分。具体包括以下10类： (1)国务院；(2)国务院的组成部门；(3)国务院直属机构；(4)经法律法规授权的国务院办事机构；(5)国务院管理的国家局；(6)地方各级人民政府；(7)地方各级人民政府的职能部门；(8)经法律法规授权的派出机关(detached administrative authorities)和派出机构(detached office of the admjnistrative authorities)，【派出机关指一级政府设立的派出组织，如行政公署(subprovincial administrative office)、区公所(subcounty administrative office)和街道办事处(subdistrict administrative office)；派出机构指政府职能部门设立的派生组织。

】(9)经法律法规授权的行政机关的内部机构：(10)法律法规授权的其他组织。 [8]

(三)行政主体的职权与职责关于行政主体的职权与职责，人们常从不同的角度加以归纳。一般认为行政主体的职权可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规章和一般规范性文件；后者如对具体的人或事做出处理。另外，行政主体具有优越的地位，享有行政优益权。同时，行政主体的职权与职责具有统一性。行政主体有义务合法公正地行使职权；否则，将承担不利的法律后果。

(四)行政主体的资格及确认(1)一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。法律资格要件有三项：第一，行政主体必须是依法享有行政职权的组织；第二，行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；第三，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。对行政主体资格的确认，主要从资格要件入手。任何一个组织，符合行政主体资格要件的就是行政主体；不符合的则不是。行政主体资格的确认在行政法上具有直接的、极为重要的意义。第一，确认行政主体的资格有助于确定行政行为的效力。行政行为实际上就是行政主体的行为，它带着国家的强制力直接影响相对人的权利和义务。如果实施行为的组织不具有行政主体的资格，那么它的行为就不具有行政行为的效力，对相对人权利和义务的影响不为法律所承认。相对人对不享有行政主体资格的组织所实施的“行政行为”没有服从和协助的义务；第二，确认行政主体的资格有助于确定行政诉讼的被告。我国行政诉讼的特点之一在于，它一概以行政主体为被告。因此，任何组织的行政主体资格决定了它作为行政诉讼被告的资格。被告资格以行政主体资格为前提。[9]

五、行政主体理论的中外比较我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。20世纪80年代以来，我国逐步建立的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及公务员制度等都不是我国的发明创造，而是在借鉴西方经验基础上建立的。因此，我们对行政主体制度的论述也应进行相应的中外之比较，并进而得出结论。[10]

(一)西方国家行政主体制度的主要内容从整体上说，西方国家的行政主体制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可及对个人在行政中主体地位的肯定，由特定的历史、社会背景所决定，故各国行政主体制度的内容不尽相同。有的国家直接采用了行政主体的概念，如法国、德国、日本等；有的国家虽没有直接使用行政主体的概念，如英国、美国等，但都普遍建立了以行政分权或行政自治为基础的行政主体制度。这里只就特别具有代表性的国家作大致分述：

1、在法国，行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。法国法律承认的三种行政主体为：首先，国家是最主要的行政主体；其次，地方团体在法律规定的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。这两类行政主体都是以地域为基础的行政主体，具有范围广泛的行政职能；在法国还有第三类行政主体：某一种行政职能的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公法人。法国法律称这类具有独立人格的公务机关为公共设施或公共机构，不少学者称之为公务法人。公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。[11]

2、在德国，行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使职权、藉此实现行政任务的组织体。作为法律主体的行政主体概念的关键在于权利能力。要行政权力接受法律的调整和约束，不仅需要为“行政”设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体。这一点在法理上是通过赋予特定行政组织以及权利能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体来实现的。德国的行政主体种类有如下几种：第一，国家。国家是原始行政主体。第二，具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会。与作为原始行政主体的国家不同，它们在其组织、法律上虽是独立的，但在其权利能力范围之内才是行政主体，均受国家和国家法律的约束，并被置于国家的监督之下。第三，被授权人(或者被授权的组织)。在特定的、严格的条件下，国家可以放弃自行执行任务或者由公法组织执行行政任务，而授权私人在相应范围之内行使主权。[12]

3、在日本，行政主体是指行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管理者。日本行政主体包括两大类：一是国家，即中央政府；二是公共团体，指的是出于国家并由国家规定其存在目的的法人。而公共团体又分为三种：第一，地方公共团体。地方公共团体是指直接依据宪法享有自治权、独立于国家的地域性统治团体。第二，公共组合。公共组合是由一定组合成员组成的公共性社团法人。公共组合进行的事业具有公共性，因此它一方面享有行政权上的职权和特殊待遇，同时要接受国家的监督。第三，行政法人。日本的行政法人是指由国家或地方公共团体出资等方式设立的法人，具有公共财团法人的性质。行政法人虽属法人，但它带有行政职能，所以亦可成为行政主体。[13]

(二)中国行政主体理论与西方主要国家的比较分析我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与它们的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在西方国家，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术，包括国家、地方团体及其他行政主体。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体等的控制只能依法进行，行政主体间的行政争议由法律手段解决；而且其行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。我们对二者进行比较，可以得出以下区别：第

一、西方主要国家的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格，认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格，认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内可以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。第二，其行政主体理论中责任是指实质上的责任即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系，凡不承担行政上的独立财产责任者不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任，认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。第三，其行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系。由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是处于诉讼的方便，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体制度则与行政诉讼制度紧密相连，只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。我国行政主体理论的出现在很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性，井对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。第四，其行政主体理论强调行政主体之间的相互独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强调行政主体间的相互独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂，有的是隶属关系；也有的为部分与整体的关系；另外，还可能存在业务指导关系。严格地说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位，其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。[14]

六、中国行政主体理论的缺陷分析我国现有的行政主体理论虽对大陆行政法学和行政诉讼制度产生了卓有成效的影响，但是通过对中国行政主体制度的阐释以及中外之比较，不少学者指出了传统理论的不少不足之处。概括其中内容，可以得出以下结论；

(一)行政主体理论内在的逻辑矛盾第一，“行政主体”这一概念有许多模糊的地方。到底哪一级行政组织、何时能成为行政主体值得研究。通说认为行政主体并非在所有场合都能成为行政主体，行政机关能否成为行政主体，主要是看其以何种身份从事活动。当其以国家名义行使公共权力时，其身份是行政主体；当行政机关以自己的名义从事民事活动是民事主体。即行政主体不是一个恒定的称谓。这样看来，即使像国务院这样的国家最高行政机关也只是在某些场合下可以成为行政主体。这种观点就显然还缺乏足够的说服力了。第二，现有行政主体理论难以解决行政违法主体与责任主体之问的衔接关系。现有行政主体理论由于只将行政机关和被授权组织作为行政主体，相应地，行政违法主体及责任主体也只能由此两类行政主体构成。这样，从理论上推定，受委托组织和行政公务人员就不够格作为行政违法主体和行政责任主体。但在有关行政责任的界定上，又扩大到“行政主体及其执行行政公务的人员因违反行政法律规范而应承担的不一致。”由此，引起理论上的前后不一致。因为行政主体即行政行为的主体，都只能归属于行政主体。违法行为的名义及责任都应由行政主体承担。但我国立法既为“行政主体”设定了行政责任，也为行政机关中的公务员、受委托组织及其行政公务人员设定了行政责任。

(二)现有行政主体理论的学术功能局限从语言范畴角度着眼，主体与客体乃相伴相随的术语。作为一个法律术语，主体与客体是相对而言的，有主体就必然有客体。这很容易使人推理出接受行政作用的一方(相对人)就是行政客体。在传统行政法学中，行政法律关系表现为支配与服从关系，“行政主体”观念甚为流行并为人们所接受。而现代行政法则趋向于强调行政机关与相对人之间的平等，所以虽然有学者指出行政主体只是一个技术性的称谓，并不必然包含有特别权力关系的因素。但其仍然有违背现代法制根本精神的嫌疑，不能体现现代行政法民主的本质。

(三)传统行政主体理论的制度功能缺陷第一，传统行政主体理论曾经为人所称道的贡献和价值期待是其对行政诉讼被告资格问题的解决。然而，在诉讼实践中，该理论仍然面临其本身无法解决的难题。例如，一些非行政主体的组织(党组织、企事业组织)非法行使一定行政职权，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能作为行政主体和行政诉讼的被告，而委托行政机关只对受委托组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责，所以，也会出现无法确定行政诉讼被告的情况。第二，传统行政主体制度还曾经被认为可以保证行政活动的连续性、统一性。这个预期是建立在行政主体可以统一各个公务员行为及其责任的论断基础上。但现行行政主体理论将行政主体降为享有行政权的行政机关及法律、法规授权的组织，并强调它们各自责任的独立，与行政的统一性要求正好相悖。可见，我国的行政主体理论不仅难以保障行政活动的协调统一；相反，极易造成行政管理中的各自为战。[15] 从上面的分析可以看出，传统的行政主体理论在价值定位上已出现缺失现象，其理论自身的缺陷已阻碍了该理论的进一步发展。综上所述，我国的行政主体理论大胆借鉴了民法学理论和国外行政法学的成果，丰富了我国行政法学理论的发展，也在实践中部分地解决了一些问题，具有积极意义。同时，我们也应看到，目前的行政主体理论存在着许多不足之处，这还有待于进一步的完善。参考资料：[1]参见胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版，第142页。[2]参见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社2003年版，第34页。[3]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第86页。[4]参见张树义主编：《行政法学新论》，时事出版社1991年版，第71页。[5]参见王明扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第86页。[6]参见张步洪编著：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版，第163页。[7]参见叶必丰主编：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第76页。[8]参见肖蔚云、姜明安主编：《北京大学法学百科全书(