当代西方行政改革与管理模式转换

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内容提要从70年代末期开始，行政改革在西方进入了新的高潮。政府面临困境是行政改革的主要动因。公共选择和管理主义是改革的主导理论。当代西方行政改革主要围绕三条主线展开：①调整政府与社会、市场的关系，优化政府职能;②利用社会力量，实现公共服务社会化;③改革政府部门内部的管理体制。当代行政改革赋有探讨适应信息时代行政管理新模式的使命，因而其意义尤为重要。研究西方行政改革的总思路、具体措施和实际效果，对实现我国行政管理现代化具有重要借鉴意义。关键词公共服务社会化层级制行政模式后层级制行政模式行政改革在西方从未停止过。所谓“当代”，指的是从70年代后期至今。这一时界划分主要基于两条理由：第一，70年代后期的客观环境使改革显得十分必要和迫切，西方行政改革的普遍性、广泛性、全面性可谓前所未有。第二，这一时期西方主要国家在行政改革的总方向上趋于一致，且这种趋同似乎超越意识形态上的差别，其结果是当代行政改革与过去的改革在总方向上有不同特征。本文拟对当代西方行政改革的历史背景、指导理论、主要内容和改革中正在形成的新的行政管理模式的主要特点作一概括讨论。

一、政府困境与改革的动因当代西方行政改革源于四大动力：①政府面临的困境;②公众对政府期望的增高;③私人企业革新成就对政府的压力和示范效应;④大众传播媒介的普及和日益增长的监督作用。其中政府面临的困境无疑是改革的主动因。政府面临的困境可归结为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机被认为是政府职能扩张和规模膨胀的结果。从资本主义生产关系确立到本世纪30年代初期，虽然资本主义经济由自由竞争走向垄断，但就政府管理而言，基本上是一个放任时期。“政府是必要的祸害”，“管得最少的政府就是最好的政府”，是这一时期的主导哲学。政府职能的大规模扩张始于30年代中期。扩张主要体现在经济职能和社会职能两个方面。经济职能的扩张表现为政府对市场和经济生活的大规模干预，其主要标志是凯恩斯主义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济管理活动(如市场管制、保护产业的规制等)。社会职能扩张在美国经历了30年代和60年代两次高峰，在欧洲表现为40年代后期开始的建立“人民社会主义”和“福利国家”的努力。伴随着职能扩张的是政府规模的急剧膨胀。进入70年代中期，客观环境发生了重要变化：新的公共政策领域(如环境保护，科技发展等)引起了前所未有的关注：亚洲特别是日本经济的高速发展对欧美国家形成巨大压力;60年代后期出现的滞胀局面由于70年代初期的石油危机达到新的高峰，西方经济发展很不稳定;社会结构发生了重大变化，中产阶级成为社会主体。上述变化首先意味着政府的职能还要继续扩张。这种扩张既表现在新的管理领域(如环保、有组织的科技开发等)，又表现在新的服务职能上(如制定指导性经济计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力)。其次，经济不稳定一方面使政府收入减少，另一方面导致社会保障开支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中产阶级成为社会主体，靠增加税收解决财政危机的传统方法在政治上已日益不可取。简言之，政府职能和责任增加，财力资源有限又无获取新资源的良策，从而陷入财政危机之中。伴随着财政危机的是管理危机和信任危机。政府规模过于庞大导致管理中的失调、失控和效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。政府面临困境无疑是当代行政改革的内在动力，上述其他三条则是促使改革的外部压力。两股力量共同作用的结果，使全面深入的行政改革在70年代后期显得十分必要和迫切。

二、公共选择和管理主义——改革的主导理论改革呼唤着新的理论。适应改革的需求，西方行政学中出现了公共选择、新联邦主义、新合作主义、管理主义等新的思潮和流派。就实践中的影响而言，公共选择和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。作为一个独立的学术领域，公共选择(Public Choice)被定义为“对非市场决策的经济学研究”。作为行政学中的一个思潮或学派，公共选择关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定与执行，因此它又被称为“官僚经济学”。在用种种经济学理论、模型、方法对政府行政管理活动进行分析之后，公共选择对政府困境及其原因做出如下诊断：1.政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。允许一个机构对一特定服务的提供进行垄断的通常理由是为了避免浪费性的重复生产，但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得没有效率。2.政府机构产出的质与量难以测定和量度，因而公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。3.公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效激励机制，从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新，不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。4.由于历史原因和技术上的困难，政府预算未能和效率联系起来，于是产生了预算的误导作用：机构负责人视工作绩效为维持扩大本部门预算的能力，提高效率节省开支只能导致下一年度预算额的削减。其净效应只能是政府规模的巨大扩张。5.理想的官僚已不复存在。个人主义、利己主义、在追求公共效用时至少部分地追求个人效用的最大化，已成了公务人员的普遍特征。值得指出的是，除了运用一套经济学的方法得出上述结论外，公共选择对政府面临的问题及其原因的分析并无独到之处。其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。具体来说，公共选择主张：当代西方行政改革与管理模式转换